III SA/Kr 28/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 29 października 2025 r. znak: ON-I.9531.3.71.2025 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania skargę oddala.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. znak: ON-1.9531.3.71.2025 Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 98, art. 101 § 3, art. 141-144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 913) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 20 września 2023 r. R. L. (dalej: skarżący) złożył w Miejskim Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie (zwanym dalej Miejskim Zespołem) wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączył wymagane prawem zaświadczenie lekarskie oraz dokumentację medyczną. W dniu 21 września 2023 r. Miejski Zespół, na postawie art. 64 § 2 k.p.a.. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez uzupełnienie serii i numeru ważnego dokumentu tożsamości (dowodu osobistego) - w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pouczając skarżącego, że nieusunięcie braków formalnych w terminie określonym w wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 października 2023 r. skarżący przesłał do Miejskiego Zespołu wniosek o zawieszenie postępowania do czasu "uregulowania i określenia statusu prawnego". Postanowieniem z dnia 13 października 2023 r. SZ-12-1-1.8421.1.7754.2023 Miejski Zespół, na podstawie art. 98 i art. 101 k.p.a. zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, do czasu przedłożenia aktualnego dokumentu tożsamości. W dniu 15 lipca 2024 r. skarżący złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz załączył dodatkową dokumentację, w tym: kserokopię odpisu zupełnego aktu urodzenia nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Krakowie, kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 26 czerwca 2019 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pińczowie, dwie kserokopie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 12 stycznia 2007 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pińczowie, Kartę Krakowską nr [...] oraz "kartę identyfikacyjną [...]" nr [...]. Pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. Przewodniczący Miejskiego Zespołu poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pozostaje nadal zawieszone z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, tj. uzupełnienie wniosku o serię i numer ważnego dokumentu tożsamości. W dniu 20 września 2024 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W dniu 23 września 2025 r. Miejski Zespół wydał postanowienie znak: SZ-12.8421.1.7754.2023, w którym podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania orzeczenia, a następnie, wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, domagając się jego uchylenia. Podniósł, że w dacie wydania postanowienia, wyrok Sądu nie był jeszcze prawomocny, a zatem organ działał z przekroczeniem swoich uprawnień. W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, że stosownie do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 331/14 po złożeniu przez stronę odwołania do organu II instancji, ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi więc w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a dopiero po pozytywnej weryfikacji tej przesłanki ocenia jego merytoryczną zasadność. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego, co do dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie organ przyjął, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Zażalenie jest środkiem prawnym, który przysługuje, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy przepisy dopuszczają możliwość jego wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Takie uprawnienie nie przysługuje jednak na postanowienie o podjęciu postępowania. Zgodnie z przepisami, na postanowienie o odwieszeniu zawieszonego postępowania nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Organ II instancji nie miał więc kompetencji do wypowiedzenia się merytorycznego w sprawie Skarżącego ani też do rozpatrywania podnoszonych w nim zarzutów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji (WZON) do formalnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (z powołaniem się na art. 101 § 3 k.p.a. a contrario), podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie organu I instancji o podjęciu postępowania było dotknięte wadą nieważności (wydane przed zwrotem akt i przed formalnym stwierdzeniem prawomocności wyroku), co organ odwoławczy winien był uwzględnić z urzędu, zamiast zamykać drogę do weryfikacji tej czynności. 2. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że w dniu 23 września 2025 r. istniały przesłanki do podjęcia postępowania, podczas gdy akta sprawy znajdowały się wówczas fizycznie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, a postanowienie Referendarza o stwierdzeniu prawomocności zapadło dopiero dzień później (24.09.2025 r.). 3. Naruszenie art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej) poprzez usankcjonowanie praktyki "zgadywania" przez organ daty prawomocności wyroku i podejmowania czynności procesowych bez dostępu do akt sprawy. W oparciu o powyższe Skarżący w wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 29 października 2025 r., jak również postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania z 23 września 2025 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że istotą sporu jest fakt, że organ I instancji "odwiesił" postępowanie w dniu 23 września 2025 r., podczas gdy postanowienie referendarza sądowego o stwierdzeniu prawomocności wyroku WSA (sygn. III SA/Kr 2081/24) zostało wydane dopiero 24 września 2025 r. Fizyczny zwrot akt administracyjnych z Sądu do organu nastąpił dopiero w dniu 29 września 2025 r. Oznacza to, że w momencie wydawania postanowienia o podjęciu postępowania (23.09.2025 r.), organ nie dysponował aktami sprawy i pomocnym orzeczeniem. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego "na pamięć", lub w oparciu o przypuszczenia co do statusu sprawy sądowej, bez posiadania fizycznych akt, oraz postanowienia stwierdzającego prawomocność orzeczenia. Dalej skarżący podniósł, że choć co do zasady na postanowienie o podjęciu postępowania zażalenie nie służy, to w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 k.p.a.) przez organ, który w danej chwili nie posiadał jeszcze kompetencji do działania w sprawie (brak postanowienia stwierdzającego prawomocność orzeczenia, akta w sądzie), organ II instancji nie powinien ograniczać się do odrzucenia zażalenia. Powinien potraktować zażalenie jako sygnał o nieważności postępowania i podjąć działania w trybie nadzoru. Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie zasad ogólnych k.p.a. poprzez błędną wykładnię intencji Skarżącego. Skoro na postanowienie o podjęciu postępowania nie przysługuje zwykłe zażalenie, a w swoim piśmie Skarżący wskazywałem na rażące naruszenie prawa (działanie organu bez akt sprawy i przed prawomocnością wyroku), to organ - kierując się art. 7 i art. 9 k.p.a. - winien był potraktować pismo skarżącego nie jako niedopuszczalne zażalenie, lecz jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia (w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, zamiast formalistycznie umarzać postępowanie zażaleniowe, miał obowiązek zbadać, czy podnoszone zarzuty nie skutkują nieważnością decyzji organu niższego stopnia. Mając na uwadze powyższą argumentację, skarżący uważa swoja skargę na w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie o stwierdzeniu niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgonie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Pogląd ten powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 486/18 brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że wolą ustawodawcy było ograniczenie kontroli instancyjnej zainicjowanej zażaleniem wyłącznie do postanowień wstrzymujących tok postępowania administracyjnego, tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz wydawanego w związku z wnioskiem strony postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia. Postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania strona może natomiast zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej w tym postępowaniu (art. 142 k.p.a.). Nie jest możliwie zainicjowanie kontroli instancyjnej, której przedmiotem byłoby postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, w drodze samoistnego środka zaskarżenia – zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia (odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Orzekający w sprawie organ prawidłowo przyjął, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Do zażaleń, zgodnie z art. 144 k.p.a., mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich przepisów jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie wydane w takim przedmiocie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie postanowienie zostało wydane we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie (w formie postanowienia) jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, że skoro na postanowienie o podjęciu postępowania nie przysługuje zażalenie, to organ powinien był stwierdzić jego nieważność, a to wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów rażącego naruszenia prawa, wyjaśnić należy, że w świetle art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Ustalenie, że zażalenie będące zwyczajnym środkiem zaskarżenia zostało wniesione od postanowienia, które z mocy prawa nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Natomiast merytoryczne rozpatrzenie takiego zażalenia, czego domaga się Skarżący, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa i rodziłoby nieważność postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.