III SA/Kr 274/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 30 grudnia 2025 r. nr 96/ZW2023-0/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, KWP) decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. nr 96/ZW2023-O/2025 po rozpatrzeniu odwołania S. S. (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w O. (dalej: Organ I instancji, KPP) decyzję z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr 9/2025 r. odmawiającą Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, świadczenia za długoletnią służbę przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt które Organ II instancji przesłał do tutejszego sądu wraz ze skargą, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 2 lipca 2025 r. zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty" zażądał od Komendy Powiatowej Policji w Krakowie zapłaty na swoją rzecz wskazanych należności wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, twierdząc, że powinny one zostać obliczone z uwzględnieniem podwyżki uposażeń policjantów obowiązującej od dnia 1 marca 2023 r. Zdaniem Skarżącego należało zastosować kwotę bazową wynikającą z ustawy budżetowej na 2023 r. oraz nowe mnożniki kwoty bazowej wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023r. Komendant Powiatowy Policji w O. potraktował otrzymane wezwanie do zapłaty jako wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. za styczeń 2023 r. oraz wyrównania pozostałych świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i pismem z dnia 14 lipca 2025 r. zawiadomił pełnomocnika Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie a następnie pismem z dnia 18 lipca 2025 r. o zakończeniu postępowania umożliwiając Skarżącemu wypowiedzenie się po czym decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r. nr 9/2025 r. odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 roku, poz. 636; dalej: u.o.P.) w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm .; dalej: ustawa okołobudżetowa na rok 2023) art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 roku (Dz.U.z 2022 roku, poz. 270) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 roku, poz. 385; dalej: rozporządzenie zmieniające z 2023 roku). Uzasadniając decyzję Organ I instancji podał, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r., na podstawie rozkazu personalnego z dnia 27 stycznia 2023 r. oraz, że należne Skarżącemu uposażenie za styczeń i luty 2023 r., a także świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby, zostały obliczone według przepisów obowiązujących w dacie powstania prawa do tych świadczeń. W konsekwencji odmówił ich ponownego przeliczenia z zastosowaniem stawek obowiązujących od dnia 1 marca 2023 r. W ocenie organu I instancji zarówno uposażenie miesięczne, jak i świadczenia jednorazowe związane ze zwolnieniem ze służby, podlegają ustaleniu według stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania prawa do świadczenia. Późniejsze zmiany legislacyjne, w tym wzrost kwoty bazowej i mnożników uposażenia od dnia 1 marca 2023 r., nie mogą prowadzić do ponownego ustalenia wysokości świadczeń już prawidłowo naliczonych i wypłaconych, jeżeli ustawodawca nie przewidział wyraźnego mechanizmu ich waloryzacji lub wyrównania. Wobec braku takiej podstawy prawnej organ I instancji uznał żądania Skarżącego za bezzasadne i odmówił ich uwzględnienia. Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika odwołał się od tej decyzji podnosząc, że organ pierwszej instancji błędnie potraktował złożone wezwanie do zapłaty jako wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. W ocenie Skarżącego brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, ponieważ nie pozostawał on już w stosunku służbowym z Policją, a ewentualne roszczenia powinny być dochodzone przed sądem powszechnym. Zarzucił także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez brak umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji Organ II instancji powołał art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 u.o.P. Uzasadniając decyzję podniósł, że skoro żądanie Skarżącego dotyczyło należności wynikających ze stosunku służbowego w Policji, tj. uposażenia za okres pełnienia służby oraz świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby to sprawa miała charakter administracyjnoprawny. Zdaniem organu II instancji stosunek służbowy policjanta nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, a sprawy osobowe policjantów, w tym dotyczące należnego uposażenia i nagrody rocznej, rozstrzygane są przez właściwego przełożonego w trybie administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że Skarżący w dniu wystąpienia z żądaniem był już byłym policjantem, nie wyłączała administracyjnoprawnego trybu rozpoznania sprawy, skoro dochodzone należności wywodzone były bezpośrednio z uprzedniego stosunku służbowego. Podkreślił, że odmowa wypłaty wyrównania tego rodzaju należności powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że podobny tryb był akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w sprawach dotyczących wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Przywołał także orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące analogicznych spraw policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., w których nie zakwestionowano decyzyjnej formy rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa nie była bowiem bezprzedmiotowa, ponieważ organ był zobowiązany merytorycznie ocenić żądanie wypłaty wyrównania należności służbowych. Podniósł, że jeżeli organ nie stwierdza przesłanek do umorzenia postępowania, nie wydaje decyzji o odmowie umorzenia, lecz prowadzi postępowanie dalej i kończy je decyzją co do istoty sprawy. Przechodząc do meritum, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy nie był sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 21 lutego 2023 r. i otrzymała uposażenie za styczeń oraz luty 2023 r., a także nagrodę roczną, odprawę i ekwiwalent urlopowy, obliczone według przepisów obowiązujących w czasie ich wypłaty oraz w dacie zwolnienia ze służby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa budżetowa na rok 2023 ustaliła kwotę bazową dla funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł, jednak art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. przewidział stosowanie tej kwoty do obliczania uposażeń dopiero od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Natomiast do uposażeń należnych od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosowano nadal kwotę bazową z ustawy budżetowej na rok 2022, tj. 1.614,69 zł. Również rozporządzenie MSWiA z dnia 28 lutego 2023 r., wprowadzające nowe mnożniki kwoty bazowej, weszło w życie dopiero z dniem 1 marca 2023 r. i od tej daty wywoływało skutki prawne. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że uposażenie strony za styczeń i luty 2023 r. zostało prawidłowo naliczone według dotychczasowej kwoty bazowej i dotychczasowych mnożników. Skoro zaś odprawa, ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nagroda roczna zostały obliczone w oparciu o uposażenie należne stronie w dacie zwolnienia ze służby albo uposażenie faktycznie otrzymane w 2023 r., nie było podstaw do ich ponownego przeliczenia z uwzględnieniem podwyżek obowiązujących od dnia 1 marca 2023 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP wskazując, że organy Policji nie są uprawnione do samodzielnego tworzenia mechanizmów kompensacyjnych lub wyrównawczych w oparciu o względy słusznościowe. Ich obowiązkiem jest stosowanie obowiązujących przepisów prawa. Skoro ustawodawca wyraźnie określił, że nowa kwota bazowa oraz nowe mnożniki mają zastosowanie od dnia 1 marca 2023 r., organ nie mógł przyznać Skarżącemu świadczenia w wysokości sprzecznej z tymi regulacjami. Z zasady równości wobec prawa nie można wyprowadzać obowiązku wydania decyzji nieznajdującej podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do żądania odsetek ustawowych za opóźnienie, organ odwoławczy wskazał, że ustawa o Policji i akty wykonawcze nie przyznają organom Policji kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odsetkach od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych. Ewentualne roszczenia odsetkowe mogą być dochodzone na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowa skarżący sformułował zarzuty: 1) Naruszenie art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: a) Przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa o Policji"). b) Niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; c) Niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień Organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; d) Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym. 2) Naruszenie art 1 k.p.a. w zw. z art.' 104 §1 k.p.a. w zw, z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie I postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji gdy a) - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej. 3) Naruszenie art 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez Organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzed miotowość. 4) Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5) Naruszenie przepisów prawa materialnego- art 99-101, art 110, art 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie sformułowanych zarzutów. Uwypuklono w nim, że organy bezpodstawnie potraktowały jego pismo z dnia 2 lipca 2025 r., zatytułowane jako wezwanie do zapłaty, jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne. Tymczasem pismo to miało wyłącznie charakter przedsądowego wezwania do dobrowolnej zapłaty należności, przed ewentualnym skierowaniem sprawy do sądu pracy. Skarżący podnosi, że organy naruszyły art. 1, art. 63 § 1 i art. 20 k.p.a., gdyż nie ustaliły rzeczywistej treści żądania strony i samodzielnie przekształciły sprawę cywilnoprawną w postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego ustawa o Policji nie przewiduje decyzyjnego trybu rozpoznawania roszczeń o wyrównanie uposażenia i świadczeń po zwolnieniu ze służby, a należności te mają charakter majątkowy i sporny, wobec czego powinny być dochodzone przed sądem powszechnym. Skarżący kwestionuje także zastosowanie przepisów ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Twierdzi, że świadczenia powinny zostać obliczone według kwoty bazowej z ustawy budżetowej na 2023 r., a nie według kwoty z 2022 r. Odmienne stanowisko organów, różnicujące funkcjonariuszy według daty pozostawania w służbie na dzień 1 marca 2023 r., ma naruszać art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji skarżący wnosi o wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, wskazując, że organy działały bez podstawy prawnej i poza zakresem kompetencji. Jego zdaniem postępowanie powinno zostać umorzone, ewentualnie decyzje powinny zostać uznane za nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W pismach procesowych z dnia 16 marca 2026 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2026 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko uzupełniając je o dodatkową argumentację i dowody z zaznaczeniem dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz linii orzeczniczej sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym albowiem w myśl art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym zacząć należy od tego, że w sporze jaka droga jest właściwa do dochodzenia roszczeń, których spełnienia domaga się Skarżący istnieją ogromne rozbieżności w orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. W tym zakresie istnieją rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają się za niewłaściwe w sprawie i odrzucają pozwy byłych funkcjonariuszy różnych służb, których dotyczy artykuł 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej (przekazując je do rozpatrzenia organowi administracji). Równocześnie Sądowi są znane też rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają cywilnoprawny charakter roszczeń byłych funkcjonariuszy (m.in.: postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie: z 30 września 2025 r., XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., XIV Pz 96/25). Istnieją wreszcie orzeczenia, które przyznają świadczenia byłym funkcjonariuszom w stanach faktycznych tożsamych lub zbliżonych do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie można wskazać: wyrok Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 19 listopada 2025 r., IV P 149/25 (LEX nr 4026510) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 22 maja 2024 r., IV P 185/24, a także oddalający apelację od niego – a więc prawomocny – wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r., IV Pa 160/24 (LEX nr 3831001). W orzeczeniach tych wskazywano na niekonstytucyjność rozwiązań incydentalnych dotyczących kształtowania uposażeń funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w roku 2023. W stosunku do tych służb istnieją bowiem odrębne ustawy (pragmatyki służbowe) regulujące ich prawa i obowiązki, natomiast ich sytuacja w spornym okresie została ukształtowana wspólnie za pomocą spornych przepisów incydentalnych, w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Zatem poglądy orzecznictwa w tym zakresie wypowiedziane w sprawie przedstawiciela jednej ze służb mundurowych, których dotyczył ten przepis (art. 41 ustawy okołobudżetowej), można bezpośrednio odnosić do innych służb mundurowych objętych działaniem tego przepisu. Rozbieżności istnieją także w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Istnieją orzeczenia uznające drogę administracyjną za właściwą i jednocześnie oddalające skargi (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25; WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; III SA/Gd 364/25). Przy czym zaznaczyć trzeba, że niektóre z nich (m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., III SA/Łd 166/25 oraz z dnia 16 maja 2025 r., III SA/Łd 167/25) zapadły po prawomocnym odrzuceniu pozwu byłego policjanta przez sąd powszechny, zatem sądy administracyjne musiały skargę rozpoznać, gdyż inaczej były funkcjonariusz zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. Istnieją wreszcie orzeczenia (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25) stwierdzające nieważność decyzji wydanych wobec byłych funkcjonariuszy. W tej grupie orzeczeń sądy stoją na stanowisku, że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy (np. Policji) pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22). Przechodząc do sedna. W nauce i orzecznictwie przyjmuje się, iż w art. 61 §1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady skargowości i oficjalności. Co istotne, w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych. Innymi słowy żaden podmiot zewnętrzny dla administracji w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. I na odwrót wszczęcie postępowania administracyjnego, które może toczyć się na wniosek jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Uwypuklić jednocześnie trzeba, że w sytuacji gdy organ do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego czego dotyczy wniosek to obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 LEX nr 78924). Tymczasem w sprawie niniejszej Komendant Powiatowy Policji w O. działając jako Organ I instancji w oderwaniu od treści pisma Skarżącego, potraktował pismo Skarżącego z wezwaniem o zapłatę jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłacenia wyrównania uposażenia oraz wyrównania pozostałych świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia treści żądania strony, choć pismo to zostało wyraźnie oznaczone jako "Wezwanie do zapłaty". Ponadto w tak sformułowanym wezwaniu o zapłatę pełnomocnik Skarżącego wyraźnie podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, mimo że pełnomocnik Skarżącego w złożonym odwołaniu podnosił że złożone wezwanie do zapłaty nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego lecz miało charakter wyłącznie cywilnoprawny. Wyjaśniał że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez Sądy Pracy, na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym w okresie styczeń-luty 2023 r. na emeryturę w tożsamych sprawach. Wskazywał również, że odwołujący korzystając z tej ścieżki skierował wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, sporny. Uwzględniając te okoliczności, w ocenie Sądu organy w istocie samodzielnie wykreowały postępowanie administracyjne w sprawie, która nie była objęta żądaniem strony. Z treści pisma Skarżącego wynikało bowiem, że miało ono charakter przedsądowego wezwania do zapłaty, typowego dla praktyki obrotu cywilnoprawnego, a jego celem było doprowadzenie do dobrowolnego spełnienia świadczenia przez adresata. To po pierwsze. Po drugie, pismo to zostało skierowane do Komendy Powiatowej Policji jako jednostki organizacyjnej, a nie do Komendanta Powiatowego Policji jako organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego. I wreszcie, przy tak wyraźnych zastrzeżeniach w toku całego postępowania nie można było z niego wywieść w sposób dorozumiany woli wszczęcia czy kontynuowania postępowania administracyjnego. Mimo to organy obu instancji, nie podejmując żadnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści żądania Skarżącego, potraktowały owo wezwanie do zapłaty jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i na tej podstawie wszczęły postępowanie administracyjne, przeprowadziły czynności procesowe, a następnie wydały decyzje administracyjne rozstrzygając sprawę co do jej istoty. Takie działanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadą skargowości wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że w sprawie chodziło o realizację uprawnień Skarżącego, a nie obowiązków publicznoprawnych. Zatem tylko Skarżący był dysponentem swoich uprawnień i od jego woli zależało, czy je realizuje, czy też nie, co dotyczy także wyboru drogi administracyjnej albo sądowej. Bez znaczenia przy tym jest czy Skarżącemu przysługuje droga przed sądem powszechnym. Nawet bowiem jeśli stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i kwestie z niego wynikające są rozstrzygnę w trybie k.p.a. także po rozwiązaniu stosunku służbowego, to w sprawie niniejszej istotne jest przede wszystkim to, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji gdy Strona nie tylko tego się nie domagała ale na etapie postępowania odwoławczego wyraźnie wskazywała, że jej intencją nie było wszczęcie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak wniosku strony wypowiadanie się przez Sąd w zakresie merytorycznym należy uznać na tym etapie za przedwczesne. Dotyczy to zarówno dopuszczalności drogi administracyjnej w niniejszej sprawie, jak i – tym bardziej – zasadności (lub braku zasadności) roszczenia Skarżącego. Końcowo należy zauważyć, że w orzecznictwie istnieją również rozbieżności, nawet w przypadku uznania przez sądy, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne rzekomo na wniosek strony i w jego wyniku wydały decyzję, mimo braku wniosku strony. Istnieją orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25), w których sądy uznają powyższe uchybienie za podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przesłanką stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istnieją jednak również orzeczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2025 r., II SA/Go 507/25), które powyższe uchybienie organów uznają jedynie za przyczynę do uchylenia decyzji obydwu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt czy dane naruszenie prawa jest takiego rodzaju, że możemy mówić w danym przypadku o jego "rażącym" naruszeniu jest kwestią ocenną i – przynajmniej w niektórych przypadkach – może stanowić kwestię sporną. Nie to jest jednak istotą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego prowadzonego rzekomo na wniosek strony, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. W tym zakresie stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Zatem w rozpoznanej sprawie konieczne a zarazem wystarczające jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone Mając zatem na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne orzekając o tym w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz.U. z 2026 r. , poz. 215).