III SA/Kr 211/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 grudnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/95/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/95/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: SKO, Kolegium, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 § 1, art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku M. W. (dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 października 2025 r. nr SKO.GN/4160/76/2025, którym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2012 r. znak: GGR.6831.5.2011.2012 o umorzeniu rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki: nr [...] obr. S. w gminie B. oraz nr [...] obr. S. w gminie B. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 23 lipca 2012 r., nr GGR.6831.5.2011.2012 umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako: działki [...] pow. 2,24 ha położnej w obrębie S. gmina B. stanowiącą własność R. L. na podstawie odpisu z [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych w Dąbrowie Tarnowskiej, a działką nr [...] o pow. 0,12 ha położonej w obrębie S. gmina B. stanowiącą własność Gminy B. na podstawie odpisu [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych w Dąbrowie Tarnowskiej. Wnioskiem z dnia 10 września 2025 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2012 r. znak: GGR.6831.5.2011.2012. Skarżący podniósł, że o decyzji dowiedział się w dniu 12 sierpnia 2025 r. Wcześniej nie wiedział o takiej decyzji i nie otrzymał żadnych informacji, ponieważ organ I instancji nie uznał go za stronę postępowania. Uniemożliwiło mu to branie czynnego udziału w postępowaniu. Jak podał, to postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło działki nr [...], której jest właścicielem i w którym, w protokole granicznym, dokonano stabilizacji punktu granicznego działki, z którą jego działka graniczy, bez udziału i zawiadomienia o tym. Kolegium, postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2012 r. znak: GGR.6831.5.2011.2012, albowiem sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 30 października 2025 r., skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że Kolegium nie zbadało szczegółowo dokumentacji odnoszącej się do wydanej decyzji i z góry założyło, że jeżeli organ I instancji nie uznał go za stronę, to nie może on złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie skarżącego SKO nie zbadało, czy w sprawie występują przesłanki z art. 156 § 1, 2, 7 k.p.a. Ponadto wskazał, że nie otrzymał pisma, w którym organ I instancji odniósł się do podniesionych przez niego zarzutów. Zwrócił również uwagę, że w Kolegium odmówiono mu możliwości wglądu do akt sprawy GGR.6831.5.2011.2012, podczas gdy z chwilą wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności stał się stroną tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 2 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu SKO streściło przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołało przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały wymienione w art. 156 k.p.a. i są to sytuacje w których decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z uwagi na fakt pominięcia skarżącego jako strony postępowania. Z kolei w przytoczonych przesłankach ustawowych stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej brak jest przesłanki polegającej na pominięciu jednej ze stron w prowadzonym postępowaniu. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium prawidłowo podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, że jeżeli skarżący podnosi zarzut, który jest przesłanką wznowienia postępowania, to podniesiony zarzut nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb nieważności decyzji oraz tryb wznowienia postępowania są względem siebie niekonkurencyjne, każdy z nich daje możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej na podstawie ściśle określonych przesłanek, które wzajemnie nie mogą się zastępować, ani być stosowane łącznie. Jeżeli więc skarżący podnosi, że nie był stroną postępowania, to stanowi to podstawę wznowienia postępowania, a nie podstawę stwierdzenia nieważności, nawet jeżeli jego zdaniem stanowiło to rażące naruszenie prawa. Istotna jest bowiem pierwotna wada prowadząca do wzruszenia decyzji, a tą wadą jest niezapewnienie stronie bez jej winy udziału w postępowaniu. Wobec powyższego, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61 a § k.p.a. SKO stanęło na stanowisku, że skoro skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia 23.07.2012 r. znak: GGR.6831.5.2011.2012, to prawidłowo odmówiono mu wglądu do akt sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 156 ust. 1 pkt 1, 2, 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie zaistniała przesłanka określona w ww. przepisie, a tym samym brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do meritum i ewentualnego uchylenia decyzji, podczas gdy do wydania decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2012 r., znak: GGR.6831.5.2011.2012 o umorzeniu rozgraniczenia nieruchomości stanowiących dziatki nr [...] obr. S. w gminie B. oraz nr [...] obr. S. w gminie B. doszło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem: - ustalono niepełny krąg stron, bowiem skarżący nie był stroną ww. postępowania, a tym samym nie miał możliwości ochrony swoich praw, mimo, iż ww. kwestionowana decyzja dotyczyła także jego nieruchomości, - postępowanie o rozgraniczenie toczyło się przed Gminą B., która była jednocześnie stroną postępowania o rozgraniczenie, a tym samym winno to prowadzić do wniosku, że ww. organ winien podlegać wyłączeniu, b) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu. Organ winien stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, co wymagało jednak merytorycznego, a nie jedynie formalno-powierzchownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, czego zaniechano i tym samym rażąco naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, powierzchownej i dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bez poddania pod rozwagę wniosków, dowodów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2012 r., znak: GGR.6831.5.2011.2012, mimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także z naruszeniem właściwości, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. w sytuacji gdy decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, bowiem postępowanie o rozgraniczenie toczyło się przed Gminą B., która była jednocześnie stroną postępowania o rozgraniczenie, a tym samym winno to prowadzić do wniosku, że ww. organ winien podlegać wyłączeniu, a nadto w sytuacji, kiedy skarżący bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, czym rażąco naruszono przepisy ustawowe, b) art. 9 k.p.a. z zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony oraz brak czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu braku wezwania strony do sprecyzowania żądania, a już na pewno poprzez zaniechanie zakwalifikowania wniosku na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Zauważyć należy, że przywołana przez skarżącego okoliczność pominięcia go w postępowaniu administracyjnym, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, może natomiast być oceniana w kontekście podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pozbawienie możliwości działania, a z takim zarzutem w niniejszej sprawie mamy do czynienia, nie może być - co do zasady - postrzegane jako dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie działanie organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a nie do podważania wydanej w nim decyzji pod pozorem rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, a podstawę do wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na pozbawienie możliwości działania strony. Przesłanki nieważności postępowania oraz wznowienia postępowania nie są względem siebie konkurencyjne, stąd też w przypadku wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku wyłączenia organu, wskazać należy, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 1990 r. nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 1994 r. nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie podstawę wyłączenia organu stanowi art. 25 k.p.a., który nie przewiduje wyłączenia organu od wydania decyzji w sprawie, w której jednostka reprezentowana przez ten organ jest jednocześnie stroną postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2019 r. sygn. II OSK 2558/18, z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2760/12, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. I OSK 2157/13, z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 987/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 119 p.p.s.a., oddalił skargę.