III SA/Kr 210/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 lipca 2023 r., nr UP-471/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

Decyzją nr 910/2023 z dnia 8 maja 2023 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej (G. C.) umorzenia odsetek od należności z tytułu składek: – za zatrudnionych pracowników oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 92 355 zł, w tym: konto osobiste - odsetki naliczone na dzień 14 marca 2023 r. od składek za okres maj 1994 r. - styczeń 1995 r. w kwocie 6 167 zł, konto pracownicze – odsetki naliczone na dzień 14 marca 2023 r. od składek za okres sierpień - październik 1995 r., maj 1994 r. - styczeń 1995 r. w kwocie 6 167 zł; – osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 6 167 zł, w tym konto osobiste – odsetki naliczone na dzień 14 marca 2023 r. od składek za okres maj 1994 r. - styczeń 1995 r. w kwocie 6 167 zł. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. W związku z nieopłaceniem składek na ubezpieczenia na jej koncie powstały zaległości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki określone art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 1337, poz. 887 ze zm.). W szczególności nie stwierdzono całkowitej nieściągalności składek. Wobec skarżącej nie było prowadzone ani postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne. Wysokość odsetek przewyższała również kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 8 marca 1996 r., [...] umorzono wobec skarżącej wszystkie sprawy egzekucyjne, z uwagi na brak posiadania jakiegokolwiek źródła dochodu. Ponowne tytuły wykonawcze skierowano do Naczelnika US w Tarnowie 18 października 1999 r. Organ zaznaczył, że skarżąca otrzymuje z ZUS-u emeryturę w kwocie 1 525,80 zł brutto (1 388,48 zł netto), oraz wykonuje umowę zlecenia u płatnika S. sp. z o.o. sp.k., a podstawa wymiaru składek za styczeń 2023 r. wyniosła 50,99 zł, za luty 2023 r. – 6 985,99 zł, za marzec 2023 r. – 46,05 zł. Zdaniem organu, nie nastąpiło tym samym definitywne stwierdzenie braku majątku, z którego można byłoby egzekwować należności z tytułu składek. Nie można też było jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ zaznaczył, że skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej (działalność została wykreślona). Skarżąca nie powoła się też na przeszkodę w spłacie zadłużenia w postaci trudności zdrowotnych własnych lub członków rodziny, które uniemożliwiałby jej zarobkowanie. Nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia stanu ubóstwa skarżącej – sytuacji finansowej, która w przypadku spłaty zadłużenia pozbawiałaby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca nie korzystała z opieki społecznej oraz innych instytucji wsparcia. Powołana przez skarżącą zła sytuacja materialna, nie była zdaniem organu, wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności. Skarżąca dysponowała stałym źródłem dochodu w postaci emerytury, a dodatkowo wykonywała umowę zlecenia. Organ wskazywał, że skarżąca zadeklarowała spłatę należności głównej w systemie ratalnym, przy pomocy rodziny, wniosła natomiast o umorzenie odsetek. W ocenie organu, spłata całości zadłużenia wraz z odsetkami wydłużyłaby jedynie termin spłaty. Tymczasem pobór odsetek, oprócz funkcji sankcyjnej, stanowił również rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego opłacenia składek. Z tych to powodów, w ocenie organu, umorzenie należności naruszałoby interes publiczny przez przyznanie nieuzasadnionej preferencji osobie zobowiązanej względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązku. We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy skarżąca podniosła, że ma 68 lat, stan jej zdrowia pogarsza się, co ma wpływ na możliwość dodatkowego zarobkowania. Skarżąca wskazała, że możliwość ta skończy się z dniem 31 maja 2023 r. Podała też, że nie ma wystarczających środków na leki – po opłaceniu rachunków zostaje jej 300 zł na życie. Podtrzymała w związku z tym wniosek o umorzenie odsetek. Decyzją z 3 lipca 2023 r., Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko zajęte w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji. Powtórzone zostały ustalenia faktyczne i podtrzymane zostało stanowisko o braku przesłanek do umorzenia odsetek za zwłokę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, w sposób zupełny i wyczerpujący, przez: – błędne i wbrew zgromadzonym dowodom w sprawie uznanie, że jej stan majątkowy i sytuacja rodzinna pozwalają na opłacenie powstałej zaległości; – błędne i wbrew zgromadzonym dowodom w sprawie uznanie, że opłacenie zaległości nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; – niewzięcie pod uwagę jej wieku, stanu zdrowia oraz braku możliwości zarobkowych; – pominięcie, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; – pominięcie, że posiada wyłącznie jedyne źródło dochodu, tj. emeryturę 1 388,48 zł netto miesięcznie, – błędne ustalenie, że nie udowodniła, iż jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności wobec ZUS; – błędne przyjęcie, że jest w stanie przy dochodzie 1 388,48 zł miesięcznie realizować jakikolwiek układ ratalny; – pominięcie faktu, że zaległe składki ZUS stanowią niecałego 15 % należności, z czego pozostałą kwotę stanowią odsetki za zwłokę i dodatkowe opłaty; – pominięcie faktu, że zaległe składki pochodzą z okresu sprzed 30 lat bowiem obejmują okresy od maja 1994 do stycznia 1995 (konto osobiste) oraz od sierpnia 1993 r. do stycznia1995 r. (konto pracownicze). 2. naruszenie przepisu art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez błędne przyjęcie, że umorzenie żądanej należności jest niemożliwe, gdyż nie wykazała, że ze względu na jej stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić zaległości, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie dla niej skutki, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podkreśliła, że organ wydawał w dniu 3 lipca 2023 r. decyzję i pomimo, że dysponował już wtedy wiedzą, że od dnia 1 czerwca 2023 r. nie wykonuje ona już pracy na umowę zlecenia, wyliczając jej aktualny dochód uwzględnił nieistniejący dochód z tytułu wskazanej umowy zlecenia w wysokości 1 125,09 zł, ustalając w ten sposób dochód miesięczny na kwotę 2 552,31 zł, tymczasem od czerwca 2023 r. wynosi on 1 388,48 zł. Skarżąca zaznaczyła, że organ wykorzystał przy tym brak wiedzy po stronie skarżącej co do konieczności dokonania wyrejestrowania z ZUS umowy zlecenia, przyjmując na niekorzyść skarżącej dochód w wysokości 2 552,31 zł, którego w rzeczywistości nie otrzymywała od 1 czerwca 2023 r. Dalej skarżąca wskazała, że cierpi na niedosłuch, zaćmę starczą, zaburzenia czynności ruchowych (uszkodzenie prawego barku), zdiagnozowano u niej również guza skóry. Dolegliwości te całkowicie uniemożliwiają jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudniania. Wskazała też, że ma do dyspozycji 13 zł dziennie "na życie i leki", co jest równoznaczne z minimum socjalnym. Organ zaproponował jej układ spłaty ratalnej zadłużenia, z miesięczną ratą 1 800 zł, która o około 500 zł przewyższa jej miesięczny dochód. Skarżąca dodała, że nie posiada żadnych oszczędności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe uzasadnienie podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza prawidłowości dokonanych ustaleń przez organ w zakresie braku przesłanek umorzenia odsetek za zwłokę. Zasadniczo organ powołał prawidłowe przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Niemniej jednak uzasadnienie zaskarżonych decyzji w części wymyka się kontroli sądu administracyjnego, a w części jest sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Na wstępie Sąd zaznacza, że w pierwszej z decyzji (z dnia 8 maja 2023 r.) organ dwukrotnie orzekł o odmowie umorzenia tej samej kwoty odsetek (6 167 zł) od składek zaewidencjonowanych na koncie osobistym za okres od maja 1994 do stycznia 1995 r., co nie do końca jest zrozumiałe. Zasadniczo taki błąd (dwukrotne orzekanie w tym samym zakresie) powinien zostać dostrzeżony przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Prezes ZUS utrzymał jednak w mocy poprzednio wydaną decyzję czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, przy powtórnym rozpoznaniu sprawy powinien był uchylić pkt 2 zaskarżonej decyzji ponieważ w części był on powtórzeniem orzeczenia z punktu 1. Następnie wskazać należy, że akta sprawy raczej potwierdzają faktyczną bezskuteczność egzekucji. Z odręcznych zapisów urzędniczki ZUS na dzień 16 maja 2017 r. (k. 306) wynika bowiem, że egzekucja tytułów wykonawczych, które miały być wystawione 18 października 1999 r. i doręczone skarżącej 9 grudnia 1999 r. (postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela z 5 sierpnia 2016 r - k.164) była nieskuteczna. Akta (k. 285) wskazują, że Urząd Skarbowy w Piasecznie zajął na poczet egzekucji jedynie 50 zł z tytułu nadpłaty w rozliczeniu podatkowym. Również powołane wyżej postanowienie z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie stanowiska wierzyciela wskazuje, że trwająca od 1995 r. egzekucja jest bezskuteczna. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza więc prawidłowości ustaleń organu co do braku bezskuteczności egzekucji. Powołany wyżej art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera zamknięty katalog przesłanek, kiedy zachodzi tzw. całkowita nieściągalność. Całkowita nieściągalność zachodzi bowiem, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 oraz z 2023 r. poz. 825, 1723, 1843 i 1860); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wprawdzie z uzasadnienia obu decyzji wynika, że skarżąca pobiera emeryturę (w wysokości 1 388,48 zł netto), ale właściwie również i w tym zakresie nie wiadomo, czy zdaniem organu, wysokość ta przekracza kwoty wolne od potrąceń – a więc czy egzekucja jest faktycznie prowadzona. Z znajdującej się w aktach sprawy korespondencji mailowej wynika, że egzekucja jest nieskuteczna, a w ocenie urzędników ZUS pobierana emerytura jest wolna od potraceń (k. 544 akt administracyjnych). Okoliczność ta ma znaczenie ponieważ w praktyce wysokość odsetek ustalonych na 14 marca 2023 r. przekracza 90 000 zł, a więc przy ustalonym poziomie miesięcznych dochodów z emerytury – teoretycznie egzekucja mogłaby być prowadzona, ale praktycznie w niewielkim zakresie z uwagi na ograniczenia egzekucji ze świadczeń emerytalnych, a wynikające z art. 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.). W praktyce nie została poparta w sposób wystarczający zaprezentowana w uzasadnieniu obu decyzji, argumentacja o trwającej egzekucji, istniejącym majątku skarżącej, a nawet znikomości wydatków egzekucyjnych w stosunku do możliwych do uzyskania kwot - teoretycznie możliwe jest bowiem egzekwowanie kwoty ponad limit zajęcia emerytury – organy nie dokonały stosownych wyliczeń potencjalnych wydatków w stosunku do możliwych do uzyskania kwot. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że w zakresie braku przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zaskarżone decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo w świetle danych zawartych w aktach sprawy (ww. notatki o bezskuteczności egzekucji po 2016 r.) w świetle przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić tylko i wyłącznie w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II GSK 2181/17). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., I SA/Gl 779/19). Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącej formalnie było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20). Odnosząc się natomiast do argumentów o potencjalnych możliwościach zarobkowych skarżącej to miała ona rację, że w dacie rozstrzygania po raz wtóry (3 lipca 2023 r.) jedynym dochodem skarżącej była emerytura – wynosząca wówczas 1 388,48 zł netto. W tej sytuacji skoro organ porównywał wysokość otrzymywanego dochodu (tu powinno być: 1 388,48 zł) z wielkością minimum socjalnego gospodarstwa jednoosobowego emeryckiego (1 553,84 zł) – to ocena organu jest całkowicie sprzeczna z logiką i doświadczeniem życiowym. Naruszone więc zostały przepisy art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 180 k.p.a oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W sytuacji gdy skarżąca praktycznie nie dysponuje żadnym majątkiem; jej dochody są poniżej minimum socjalnego, a na dodatek znajduje się już w wieku emerytalnym – oczekiwanie przez organ, że skarżąca jest w stanie realnie spłacić (nawet w 60 ratach) wysokość zadłużenia jest oceną całkowicie dowolną. W tym kontekście nie do zaakceptowania są argumenty organu o braku przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Powołany przepis stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro skarżąca w ogóle nie ma majątku, który mógłby być przedmiotem egzekucji; osiąga dochody poniżej minimum socjalnego; jest w wieku emerytalnym, a na dodatek wielkość naliczonych odsetek wynosi ponad 90 000 zł to – w ocenie Sądu argumentacja organu odwołująca się do "sankcyjnej" roli odsetek – pomija w zupełności fakt, że w praktyce skarżąca żyłaby z widmem nieustającego obowiązku spłaty narastających należności. Okoliczności sprawy w chwili obecnej wskazują w ocenie Sądu raczej na to, że spłacenie należności zagrażałoby możliwości pokrywania przez skarżącą kosztów niezbędnego utrzymania. W tym stanie rzeczy należy uznać, że obowiązkiem organu jest pełne i właściwe wyjaśnienie sprawy, we wszystkich jej aspektach i dopiero po prawidłowym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy organ powinien wydać decyzję adekwatną do ustalonego materiału dowodowego - w zgodzie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Mając powyższe okoliczności i uznając, że organ nie w pełni ustalił stan faktyczny, co mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).