III SA/Kr 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Urszula Zięba Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na pismo informujące Komisji Konkursowej powołanej przez Radę Miejską w K. z dnia 22 października 2025 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w konkursie na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. postanawia skargę odrzucić.

P. M. (dalej jako skarżący) pismem z 18 listopada 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo informujące Przewodniczącego Komisji Konkursowej z 22 października 2025 r., którym to zawiadomiono skarżącego, że w związku z jego zgłoszeniem w postępowaniu konkursowym na stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., komisja konkursowa, podczas weryfikacji złożonych przez skarżącego dokumentów stwierdziła, że oferta nie jest kompletna i nie spełnia wymogów formalnych, tj. nie zawiera wymaganych dokumentów, min. stwierdzających kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowania stanowiska objętego konkursem. W związku z powyższym wskazano, że kandydatura skarżącego nie może zostać dopuszczona do dalszego etapu postępowania konkursowego. W skardze skarżący podniósł zarzuty co do prawidłowości powołania komisji konkursowej. Wskazane przez skarżącego wadliwości, jego zdaniem powodują nieważność postępowania konkursowego. Dlatego skarżący wniósł o "uznanie decyzji komisji konkursowej oraz całego postępowania konkursowego za nieważne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a. Jak wynika z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowadministracyjnych. Ich właściwością, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., objęta jest kontrola działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma informującego Przewodniczącego Komisji Konkursowej, wystosowanego do skarżącego, w toku procedury wyboru kandydata na stanowisko objętego konkursem w przedmiocie wyłonienia nowego kierownika SPOZ w K. Skarżący zakwestionował jego niedopuszczenie do kolejnego etapu konkursu i ważność wyboru innego kandydata na kierownika placówki. Sposób przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym (a zatem odnoszący się do opisywanego przypadku), niebędącym przedsiębiorcą, reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2021 r., poz. 430) dalej "rozporządzenie", podjęty na zasadzie art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 450 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, postępowanie konkursowe prowadzi się z zachowaniem kolejności określonych czynności, na które składa się: 1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia; 2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie; 3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego; 4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur; 5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem. Komisja konkursowa powołana do wyłonienia kandydata na dane stanowisko, sporządza ze swoich czynności protokół postępowania konkursowego, który udostępnia się na żądanie do wglądu wszystkim kandydatom biorącym udział w konkursie. Następnie, podmiot tworzący dany podmiot leczniczy, którego dotyczy ogłoszony konkurs, jest zobowiązany powiadomić pisemnie o wynikach konkursu kandydatów biorących udział w konkursie w terminie 14 dni od dnia ostatniego posiedzenia komisji konkursowej (§ 15 rozporządzenia). Postępowanie jest nieważne w przypadkach określonych enumeratywnie § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłasza się do właściwego podmiotu w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. W przypadku stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego właściwy podmiot ogłasza konkurs ponownie (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Przytoczona regulacja wskazuje, że postępowanie konkursowe dzieli się na dwa etapy. Pierwszy związany jest z prowadzonym postępowaniem przez powołaną do tego komisję konkursową, a jego celem jest wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem. Kolejny etap z kolei, odnosi się do powołania wyłonionego w pierwszej części postępowania, kandydata na wakujące stanowisko, przez nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, bądź w przypadku kierownika podmiotu leczniczego, przez zawarcie z nim umowy cywilnoprawnej lub powołanie w znaczeniu techniczno-prawnym (por.: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że powierzenie stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu jest czynnością z zakresu prawa prywatnego (prawa pracy bądź prawa cywilnego). Natomiast samo postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej (por.: postanowienie NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3381/00, LEX nr 53779; uchwała (7) NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, CBOSA; wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2908/00, "Prawo Pracy" 2001, nr 4, s. 42; z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2629/01, "Prawo Pracy" 2003, nr 2, s. 35; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, postanowienie WSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 689/08; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12; wyrok WSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 397/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 564/08). Przywołane poglądy opierają się na stwierdzeniu, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej (i komisją konkursową) nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów (por.: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/15; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12, CBOSA; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000, Nr 21, poz. 779; a także orzeczenia WSA: wyrok z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 32/08; wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 596/07; wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 516/07; postanowienie z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 689/08 - dostępne na stronie internetowej: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). O ile nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego posiadają charakter działań z zakresu administracji publicznej, to jednak nie każda czynność podejmowana podczas takiego konkursu podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy bowiem rozumieć szeroko i będzie ono obejmowało swoim zakresem, zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić konkurs, jak i postępowanie prowadzone przez tę komisję, ale także inne czynności tego procesu, w tym m.in. stwierdzenie nieważności postępowania (por.: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 870/15). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, gdyż nie wszystkie czynności mają charakter samodzielny i odrębny. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Kontrola ta nie musi bowiem obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej. Przyjęcie odmiennego poglądu, doprowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania, grożącego jego paraliżem. Zdaniem Sądu, z powyższych względów, nie można do takich czynności zakwalifikować pisma zawiadamiającego o niedopuszczeniu kandydata do dalszego postępowania konkursowego z uwagi na braki formalne oferty, tj. brak potwierdzenia kwalifikacji zawodowych kandydata. Czynność ta związana jest bowiem ściśle z działalnością komisji konkursowej i jest wynikiem prowadzonego przez nią postępowania, a komisja ta nie posiada przymiotu organu administracji publicznej, lecz jest podmiotem pomocniczym i wewnętrznym. To organ tworzący podmiot leczniczy w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, czego objawem jest w szczególności możliwość zdecydowania o stwierdzeniu nieważności postępowania. Samo zatem przedstawienie kandydatom informacji o niedopuszczeniu do dalszego postępowania, nie można uznać za rozstrzygnięcie indywidualne mające postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Informacji tej, nie można też kwalifikować jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynność ta pozostaje zatem poza zakresem art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że takie zakwalifikowanie opisywanej czynności, nie wpływa na ograniczenie ochrony interesów i zamknięcie drogi sądowej kandydatom, którzy nie godzą się z wynikiem postępowania komisji konkursowej. Służy im bowiem możliwość zakwestionowania postępowania komisji konkursowej, a także innych nieprawidłowości postępowania konkursowego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących unieważnienie tego postępowania. Wówczas, wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego zgłosić należy do podmiotu tworzącego, w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem. Stanowisko podmiotu tworzącego, przyjęte na skutek ww. wniosku, a zatem stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, bądź odmowa stwierdzenia nieważności, jest w ocenie Sądu, właśnie tym rozstrzygnięciem, które może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Posiada ono bowiem charakter rozstrzygnięcia ostatecznego w postępowaniu konkursowym, jest wydane przez organ tworzący jakim jest w niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego i jest podejmowane, co podniesiono na wstępie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu powyższy pogląd wzmacnia, stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w której podkreślono, że "poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (...), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Końcowo Sąd wskazuje, że nie jest władny stwierdzić nieważności postępowania konkursowego, jak tego domagał się w skardze skarżący. Jak już wyżej wspomniano tryb właściwy do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego został uregulowany w powołanym wyżej § 8 ust. 2 rozporządzenia, a sąd administracyjny nie ma kompetencji w tym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności lub odmowa stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego przez właściwy podmiot może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych względów, skargę skarżącego na zawiadomienie o niedopuszczeniu do dalszego postępowania konkursowego należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.