III SA/Kr 197/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XV/181/2022 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 31 marca 2022 roku w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków, ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w Koszycach podjęła w dniu 31 marca 2022 r. uchwałę nr XV/181/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka, ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Koszyce za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu. Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie domagając się jej unieważnienia w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) zwanej dalej w skrócie u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą jej § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 20 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala nie rzadziej niż raz na 2 lata właściwa rada gminy w drodze uchwały, a wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Naruszenia delegacji ustawowej strona skarżąca upatruje w tym, że Rada Miejska w Koszycach uchwalając zaskarżoną uchwałę nie wskazała, że ww. ekwiwalent przysługuje od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, ponieważ zwroty "udziału" oraz "za każdą rozpoczętą godzinę" nie są jednoznaczne i dopuszcza dowolność w przyznaniu należnego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Gmina Koszyce wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu. Uchwała ta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Podniesiono, że zmiana art. 15 u.o.s.p. wymaga podejścia systemowego, a przede wszystkim uwzględnienia intencji ustawodawcy i celu nowych rozwiązań legislacyjnych w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych. Rada Miejska w Koszycach dostosowała się do woli ustawodawcy i podjęła uchwałę zgodnie z normą znowelizowanego art. 15 u.o.s.p. i uchwaliła wysokość ekwiwalentu dla strażaka, ratownika ochotniczej staży pożarnej, którzy uczestniczą w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu a więc dla czterech kategorii zadań, wyliczając je konkretnie w § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Każdy z ustępów 1 i 2 § 1 kończy się zapisem za każdą rozpoczętą godzinę. Przesłanki normy art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. zostały spełnione. Rada nie dokonała żadnej modyfikacji art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. W każdym ustępie 1 i 2 § 1 jest zapis jednoznacznie świadczący o przyznanym ekwiwalencie za każdą rozpoczętą godzinę. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie, a takim zapisem ustawowym jest określenie limitujące czas od którego należy ustalenie ekwiwalentu pieniężnego, tj. od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej wbrew temu, co sugeruje w skardze strona skarżąca, iż brak w uchwale tego jak to wskazał "określenia limitującego czas od którego przysługuje przedmiotowy ekwiwalent". Takie też stanowisko potwierdzające pogląd Rady Miejskiej w Koszycach zajęła również Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, która w piśmie z 28 lutego 2022 r. znak WIAS.710.6.2022 wyjaśniła, że to, iż każda rozpoczęta godzina uczestniczenia przez strażaka w którejkolwiek z wymienionych przez ustawę aktywności rodzi po stronie gminy obowiązek wypłaty temu strażakowi ekwiwalentu pieniężnego w pełnej wysokości. Do tego stanowiska zastosowała się Rada Miejska, postanawiając w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, że za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa przez strażaka w którejkolwiek aktywności należy się ekwiwalent pieniężny. Niezrozumiałym pozostaje uznanie przez skarżącego, że Gmina może nie zapłacić ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, skoro zapis za każdą rozpoczętą godzinę znajduje się w obu ustępach 1 i 2 paragrafu 1 zaskarżonej uchwały. Brak tutaj dowolności i niejednoznaczności co sugeruje w swej skardze skarżący. Akcja ochotniczej straży pożarnej rozpoczyna się zawsze od chwili zgłoszenia wyjazdu z jednostki, inaczej ochotnicza straż pożarna nie działa, tak literalnie należy to czytać, co zdaje się nie brać pod uwagę skarżący, pisząc o "dowolności w przyznaniu należnego ekwiwalentu". Wykładnia literalna i systemowa zapisów uchwały nie pozostawia żadnych złudzeń, że udział w czynnościach ratowniczych obowiązuje od dnia zgłoszenia wyjazdu z jednostki, a ekwiwalent pieniężny naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę, która rozpoczyna się od faktu zgłoszenia i wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ponadto w tej sprawie organy Gminy Koszyce przestrzegały konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a tym samym Rada Miejska w Koszycach określiła prawidłowo w § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Koszyce, wobec czego nie naruszyła przepisu prawa, tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ponadto art. 15 ust. 2 u.o.s.p. winien być interpretowany łącznie z art. 3 tej ustawy (w szczególności w przedmiotowej sprawie z art. 3 pkt 1 u.o.s.p.) obejmujący również m.in. działania ratownicze oraz akcje ratownicze organizowane przez podmioty inne niż Państwowa Straż Pożarna oraz gmina. Rada Miejska w uchwale wskazała, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 10,00 zł, za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej. Działanie rozpoczyna się od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki. Organ stanowiący gminy jest upoważniony i wskazał to, że przedmiotowy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę, tj. godzinę działania. Takie działanie nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Rada Miejska podniosła nadto, że zaskarżona uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie, a takim zapisem ustawowym jak to określił w skardze sam skarżący jest "określenie limitujące czas od którego przysługuje przedmiotowy ekwiwalent, tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" wbrew temu co sugeruje się w skardze, iż brak w uchwale tego, jak to wskazał "określenia limitującego czas od którego przysługuje przedmiotowy ekwiwalent". Zgłoszenie "wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" jest czynnością materialno-techniczną określającą jedynie sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Meritum stanowi wysokość ekwiwalentu według jakiego wskaźnika i naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę, czego też Rada Miejska nie powtórzyła w zapisach uchwały, bowiem ustalając powyższą wysokość kwotowo w uchwale odnosiła się do metody wyliczenia wskazanej w ustawie, nie powtarzając zapisów ustawowych. § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie narusza § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U z 2016 r. poz. 283), który stanowi o tym, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw i innych aktów normatywnych. Zakaz ten ma na celu budowanie systemu prawnego w sposób spójny, czytelny, ułatwiający wyszukiwanie odpowiedzi na pytanie o to, jak prawo reguluje określoną kwestię. Dlatego też system prawny powinien być budowany od ogółu do szczegółu, a to oznacza, że na poziomie bardziej szczegółowym nie powtarza się już zasad wyczerpująco wyrażonych na poziomie bardziej ogólnym. Zasada ta jest oczywista w świetle budowy sytemu źródeł prawa. Ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Ich postanowienia nie wymagają dla swej mocy żadnych szczególnych zabiegów, w szczególności nie wymagają powtórzeń. Skoro zbędne i niepożądane są powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących w innych powszechnie obowiązujących przepisach, tym bardziej zbędne są one w przepisach wewnętrznie obowiązujących. Powtórzenia takie sprzeciwiałyby się art. 87 Konstytucji RP. Dotyczy to w szczególności aktów wykonawczych, ze względu na ich wykonawczy, a więc bardziej szczegółowy charakter. Takim aktem pozostaje niewątpliwie zaskarżona uchwała. Dla potrzeb stanowienia aktu prawa miejscowego organ samorządu terytorialnego może stosować całą gamę technik - także definiować, dla własnych potrzeb, o ile skutkiem takiego zabiegu nie jest niejasność, wątpliwość co do treści normatywnej określonej normy. Jeżeli z treści aktu prawa miejscowego wynika jednoznacznie wola nadania konkretnemu pojęciu innego znaczenia niż w aktach normatywnych innego rzędu, jest to co do zasady dopuszczalne, jeżeli nie prowadzi obiektywnie do trudności przy późniejszym stosowaniu danego zapisu (niejasności co do jego treści normatywnej) (wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2322/16). W uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, zawarte w niej regulacje winny mieć charakter normatywny i mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ani modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności w aktach rangi ustawowej, bowiem ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale (także w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Tym samym powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest - co do zasady - niedopuszczalne. Kwestia sposobu obliczania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego została uregulowana w ustawie. Tym samym to ustawa, a nie akt normatywny organu stanowiącego gminy rozstrzyga, w jaki sposób nalicza się ekwiwalent pieniężny, tj. od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i wysokość tego ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wynosi 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę", dotyczy sposobu ustalenia ekwiwalentu w sposób odmienny niż regulacja wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Powołany przepis ustawowy stanowi bowiem, ze ekwiwalent pieniężny należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tym samym sposób uregulowania ww. ekwiwalentu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Tym samym sformułowanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (tzn. w tej sprawie ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Rada Miejska w Koszycach wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a tym samym zaskarżona uchwala zawiera istotne naruszenie prawa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.