III SA/Kr 1853/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 18 października 2022 r. nr XLVIII/510/2022 w przedmiocie ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Chrzanów postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. B. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

P. B., repetowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokat M. F., pismem z dnia 9 listopada 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 18 października 2022 r. nr XLVIII/510/2022 w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Chrzanów. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji ich niewłaściwym zastosowaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ograniczanie konstytucyjnej wolności gospodarczej dopuszczalne jest wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a także po uprzednim spełnieniu przesłanki proporcjonalności i nienaruszania istoty wolności działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżanej uchwały nie wynika, aby działania podjęte przez organ gminy były proporcjonalne do szkód, które wystąpią na skutek wdrożenia rzeczonego prawa w życie, ani też aby szkody, które powstają z uwagi na wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu między godziną 23:00 a 6:00 były proporcjonalne do skali wprowadzanego ograniczenia; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 12 ust. 5 ustawy polegające na jego niezastosowaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez brak zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy, podczas gdy zasięgnięcie opinii jednostki pomocniczej gminy jest obligatoryjne przed podjęciem uchwał wymienionych w art. 12 ust. 1-4 ustawy; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako u.s.g. w związku z art. 12 ust. 7 ustawy, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Narkotykowych oraz Uzależnień Behawioralnych w Gminie Chrzanów na lata 20222023 stanowiący załącznik do uchwały nr XLIV/452/2022 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. w ogóle nie przewiduje wprowadzenia regulacji umożliwiającej ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu; 4)naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p. polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie, co poskutkowało niedokonaniem obligatoryjnej analizy możliwości osiągnięcia celu podjęcia uchwały za pomocą innych środków oraz niedokonaniem obligatoryjnej oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych uchwały, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, a także niedokonaniem obligatoryjnej analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy, a zamiast tego ostatecznie poprzestanie na skupieniu się na fakcie wzrostu sprzedaży alkoholu w 2018 r. skutkującym - zdaniem Burmistrza Miasta Chrzanowa - domniemanym szerzeniem się alkoholizmu, czym zupełnie zbagatelizowano negatywne skutki gospodarcze uchwały dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży alkoholu w porze nocnej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał również, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż jest udziałowcem Spółki działającej pod firmą "S." sp. z o.o. z siedzibą w C., która wynajmuje lokal sklepowi prowadzącemu działalność gospodarczą w przedmiocie sprzedaży alkoholu. Niezależnie od powyższego skarżący podał również, że jest mieszkańcem Gminy Chrzanów, który z racji wykonywanego zawodu adwokata wielokrotnie kończy pracę w późnych godzinach nocnych i bardzo rzadko jest w stanie zakupić alkohol w godzinach od 6:00 do 23:00. Burmistrz Miasta Chrzanowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z dnia 15 maja 2023 r. Burmistrz Miasta Chrzanowa wniósł o odrzucenie skargi podnosząc brak legitymacji do skutecznego jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego do jej wniesienia. Na wstępie należy wskazać, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 § 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że w trybie art. 101 u.s.g. podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia. Zatem w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1068/22). O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08; wyrok NSA z 19 czerwca2012 r. sygn. akt II OSK 790/12; wyrok NSA z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14; postanowienie NSA z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2278/18). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem czy stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Podmiot skarżący uchwałę w tym trybie winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Jak już wyżej wskazano, interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 18 października 2022 r. nr XLVIII/510/2022 w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Chrzanów. Co już było wyżej sygnalizowane, a co szczególnie wymaga podkreślenia zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazał istnienia indywidulanego interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia niniejszej skargi. Przywołany w skardze fakt bycia udziałowcem spółki, która wynajmuje lokal sklepowi prowadzącemu działalność gospodarczą w przedmiocie sprzedaży alkoholu, czy też fakt bycia "mieszkańcem Gminy Chrzanów, który z racji wykonywanego zawodu adwokata wielokrotnie kończy pracę w późnych godzinach nocnych i bardzo rzadko jest w stanie zakupić alkohol w godzinach od 6:00 do 23:00"- wskazują co najwyżej na wystąpienie interesu faktycznego, który jednakże nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Jak już wyżej wskazano, interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Powyższe w tej sprawie nie zostało nawet wskazane przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze, a tym bardziej wykazane owo naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podnosi również, że wykonywanie przez skarżącego zawodu adwokata w porach, które utrudniają zakup alkoholu w godzinach 6.00 – 23.00 nie może być potraktowane jako źródło interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Fakt, że skarżący zamieszkuje na terenie Gminy Chrzanów, której dotyczy uchwała też nie jest źródłem uprawnienia do wniesienia skargi (por. postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 591/18). Wykonywanie zawodu adwokata nie powinno uniemożliwiać zakupu alkoholu w innych porach niż miedzy godz. 23.00 a godz. 6.00. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącego wpisu od skargi Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.