III SA/Kr 1792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 września 2022 roku, nr IG-II.7221.132.2022.PS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

Postanowieniem z 27 września 2022 r., znak IG-II.7221.132.2022.PS Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 29 lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 17 marca 2022 r. skarżący J. S. zwrócił się do Wydziału Geodezji Miasta Krakowa o aktualizację oraz utrzymywanie zgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym poprzez ujawnienie w danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego faktu, że pomiędzy działkami [...], a [...] obręb [...] nie znajduje się ogrodzenie, jak na to wskazuje ewidencja. Pismem z 21 marca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że trwałe ogrodzenie pomiędzy działką skarżącego o numerze [...], a działką nr [...] zostało ujawnione w danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 września 2020 r. na podstawie operatu [...], który został przyjęty do zasobu tego samego dnia. Podano, że aktualizacja danych w bazie BDOT500, polegająca na usunięciu ww. ogrodzenia z bazy danych może być dokonana wyłącznie na podstawie materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2021 poz. 1385). Pismem z 6 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się o wydanie w tej sprawie stosownej decyzji, w odpowiedzi na co, pismem z 25 kwietnia 2022 r., organ wskazał że nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie aktualizacji. W piśmie tym ponownie poinformowano skarżącego, ogrodzenie trwałe, o którego usunięcie z bazy skarżący wnioskował jest obiektem bazy BDOT500, a nie bazy ewidencji gruntów i budynków, a aktualizacja bazy BDOT500 wykonywana w trybie czynności materialno-technicznej. Zatem w zakresie odmowy aktualizacji danych objętych bazą BDOT500 organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie ma podstaw prawnych do wszczęcia takiego postępowania i co się z tym wiąże, wydania decyzji administracyjnej o odmowie aktualizacji bazy BDOT500 na podstawie złożonego przez skarżącego wniosku. Na skutek ponaglenia skarżącego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z 1 czerwca 2022 r. zobowiązał organ pierwszej instancji do załatwienia wniosku skarżącego. W konsekwencji wymienionym na wstępie postanowieniem z 29 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa, orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji danych ewidencyjnych wymienionych w piśmie skarżącego z 17 marca 2022 r. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] Organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialno-prawną do wydania decyzji administracyjnej, co musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 61 § 3 i art. 61 a § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odmowa aktualizacji odbywać się może jedynie w drodze decyzji, a nie postanowieniem, tym samym – w jego ocenie - zaskarżone postanowienie jest wydane niezgodnie z prawem, gdyż jego treścią jest odmowa aktualizacji. Podniósł również, że postanowienie to nie podaje też przyczyny, dla której nie można rzekomo wszcząć postępowania. Skarżący wyraził zdziwienie, że skoro kwestia ogrodzenia nie może znajdować się w załączniku graficznym do ewidencji to dlaczego organ wydaje mapy zawierające to ogrodzenie skoro dana ta nie podlega ewidencjonowaniu. Zaskarżonym postanowieniem orzeczono jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 K.p.a. i omówił instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Stwierdził, że wbrew temu, co podnosi skarżący w zażaleniu, nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniesionego żądania w formie decyzji administracyjnej w oparciu o wskazane przepisy art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Byłoby możliwe gdyby skarżący domagał się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem domagał się on aktualizacji danych zawartych w bazie danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000 (baza BDOT500). Natomiast bazę BDOT500 tworzy się i aktualizuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie materiałów przyjmowanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem nie znaleziono podstaw prawnych do wszczęcia wnioskowanego postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji bazy BDOT500. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). - dalej w skrócie powoływanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Artykuł 61a K.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.03.2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Skarżący inicjując postępowanie administracyjne domagał się aktualizacji danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym poprzez ujawnienie w danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego faktu, że pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] obręb [...] nie znajduje się ogrodzenie, jak na to wskazuje ewidencja. Brak wydania decyzji w tym przedmiocie poczytywał za naruszenie art. 61 a K.p.a. oraz art. 24 ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: także jako " ustawy P.g.i.k." Odnosząc się do powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniesionego żądania w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 24 ust. 2c ustawy P.i.g.k. Zgodnie z jego treścią odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te jednak odnoszą się wyłącznie do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jedną z prowadzonych w systemie teleinformatycznym baz danych przewidzianych w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy P.g.i.k., obejmującą zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy P.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje przedmiotowe dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zatem baza ta, ani na podstawie przywołanego przepisu ustawy, ani też przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390) - nie zawiera danych typu ogrodzenie. Obiekt ten znajduje się natomiast w bazie obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5000., zwanej bazą BDOT500 (art. 4 ust. 1a pkt 12 ustawy P.g.i.k.). Zakres informacji gromadzonych w tej bazie, organizację, tryb i standardy techniczne tworzenia, aktualizacji i udostępniania określają szczegółowo przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 lipca 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1385). W § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazano, że w bazie BDOT500 gromadzi się informacje dotyczące właśnie ogrodzeń. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 ww. bazę BDOT500 tworzy się i aktualizuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie materiałów przyjmowanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem to w tym trybie mógł być zrealizowany wniosek skarżącego o aktualizację ewidencji polegającą na usunięciu z bazy danych ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Dlatego też w pełni uprawione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania, które mogłoby doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji bazy BDOT500. W konsekwencji zasadnie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. z tej przyczyny, że przepisy prawa materialnego nie przewidziały podstawy ku temu, by organ administracji publicznej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu w decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.