III SA/Kr 1772/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Nr XXX/221/2021 Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 18 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego przy ul. Ks. Pieli w Libiążu" stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 7, 8 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Uchwałą Nr XXX/221/2021 Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 18 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego przy ul. Ks. Pieli w Libiążu" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2021 r. poz. 3697), wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679), przyjęto Regulamin korzystania z cmentarza komunalnego przy ul. Ks. Pieli w Libiążu (załącznik do uchwały). Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ("Na terenie cmentarza należy: 1) zachować ciszę i spokój; 2) utrzymywać czystość i porządek, a wszelkie odpady wyrzucać do kontenerów i koszy, z zachowaniem zasad prawidłowej segregacji") oraz § 6 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 ("Na terenie cmentarza zabrania się: [...] 7) spożywania alkoholu, środków odurzających, palenia tytoniu i papierosów elektronicznych; 8) żebrania; 9) wywieszania ogłoszeń i reklam w miejscach do tego nieprzeznaczonych") z powodu wprowadzenia zakazów wykraczających poza delegację ustawową i stanowiących powtórzenie zakazów przewidzianych w innych hierarchicznie wyższych aktach prawnych (art. 51 § 1, art. 58, art. 63a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń) oraz wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu, środków odurzających, palenia tytoniu i papierosów elektronicznych bez upoważnienia ustawowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał się na § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i wskazał, że interpretacja powtórzonego przepisu będzie następować w kontekście uchwały, co może prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Prokurator podniósł też, że sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a sprawy związane z tytoniem i papierosami elektronicznymi reguluje ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Art. 5 ust. 4 u.o.z.t. upoważnia radę gminy do ustalenia innych miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego, toteż zakaz palenia na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej. Natomiast art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. upoważnia radę gminy do ustanowienia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, toteż zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej. Z kolei art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W ocenie Prokuratora zakaz przebywania na terenie cmentarza osobom nietrzeźwym narusza konstytucyjną wolność poruszania się (art. 52 ust. 3 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Libiążu wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Paragraf 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 pkt 8 i 9 mają charakter informacyjny i porządkowy, dzięki czemu Regulamin jest aktem kompleksowo określającym zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Co do § 6 ust. 2 pkt 7 podniosła zaś, że art. 14 ust. 1, 2a i 6 u.w.t.p.a. nie reguluje zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie obiektów, o których mowa w regulaminie, a tym samym jako rada gminy miała podstawy do uregulowania tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 609, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w szczególności w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13). Zarzuty skargi okazały się zasadne. Zważywszy na konstrukcję tychże zarzutów, warto zaznaczyć, że: "Uchwała nie powinna (...) powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (...). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo, jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2023 r., III SA/Łd 37/23, CBOSA; zob. też powołane tam orzecznictwo). Zadaniem Sądu, Prokurator trafnie zakwestionował zgodność z prawem § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 8 i 9 Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego przy ul. Ks. Pieli w Libiążu, stanowiącego załącznik do uchwały (dalej "regulamin"), wskazując, że przepisy te powtarzają względnie modyfikują normy ustawowe, przy czym – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę – nie jest to uzasadnione i następuje bez odesłania do wchodzącej w rachubę ustawy, tj. ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (dalej k.w.). Artykuł 51 § 1 k.w. statuuje zakaz zakłócania spokoju i porządku publicznego, art. 58 k.w. – zakaz żebrania w miejscu publicznym, art. 63a k.w. – zakaz umieszczania w miejscu publicznym bezprawnych ogłoszeń, a art. 145 k.w. – zakaz zaśmiecania miejsc publicznych. Materia, o której traktują postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 8 i 9 regulaminu, jest zatem uregulowana w ustawie. Zdaniem Sądu, powielenie tudzież zmodyfikowanie regulacji ustawowej nie znajduje uzasadnienia, co więcej, może wprowadzać w błąd co do źródła odnośnych zakazów i tym samym również co do sankcji grożącej za ich naruszenie. W związku z zakazami, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt 7 regulaminu, wskazać należy na art. 14 ust. 2a ustawy z dnia ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ("zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów") oraz na przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, które penalizują już samo posiadanie środków odurzających (art. 62 ust. 1). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 2011 r. (I KZP 24/10, OSNKW 2011, nr 1, poz. 2) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "posiadaniem" środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia. W rozważanych przypadkach również doszło zatem do nieuzasadnionego powielenia regulacji ustawowych. W ocenie Sądu, Prokurator ma rację także co do tego, że sprawy z zakresu palenia tytoniu i papierosów elektronicznych reguluje ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, która w art. 5 ust. 4 upoważnia gminę do ustalenia innych niż wymienione w ust. 1 miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako strefy wolnej od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Odnośny zakaz może zatem być ustanowiony aktem prawa miejscowego, ale wydanym na innej podstawie prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2024 r., III SA/Kr 1728/23, CBOSA). Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.