III SA/Kr 1726/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 listopada 2025 r. nr UP-760/2025 w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną przez B. B., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 5 listopada 2025 r., znak: 180000/71/929262/2025, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2025 r. nr 1729/2025 o odmowie umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu składek. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 9 lipca 2025 r. skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia 15 września 2025 r. nr 1729/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że odmówił umorzenia składek ponieważ: - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; - nie wykazano, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącego; - nie wykazano, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; - nie wykazano, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wymienioną na wstępie decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ustalił, iż skarżący: — od 28 października 2010 r. jest rozwiedziony, — nie pracuje zarobkowo, — pobiera emeryturę w wysokości 1.203,94 zł netto (nr świadczenia [...]), — nie posiada dochodu z innych źródeł, — nie pobiera zasiłku ani świadczenia z Urzędu Pracy, — nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, — nie korzysta z innych form pomocy, — ponosi wydatki: z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 320,83 zł, związane z leczeniem w wysokości 80,00 zł, inne (telefon) w wysokości 60,00 zł, — prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, — posiada zobowiązania finansowe w instytucjach za okres od listopada 2005 r. do marca 2018 r. w kwocie 111.537,20 zł, które są spłacane w układzie ratalnym w wysokości 1.609,00 zł miesięcznie, — nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego, środków transportu oraz wierzytelności, — posiada działkę o powierzchni 0,385 ha w miejscowości Z., nr KW [...], — nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej, rodzina wspiera skarżącego w spłacie układu ratalnego, — chce sprzedać działkę i spłacić zobowiązanie, — mieszka w domu letniskowym murowanym na wspomnianej działce, której sprzedaż w drodze egzekucji pozbawi skarżącego dachu nad głową, gdyż kwota uzyskana z licytacji będzie na tyle mała, że nie wystarczy na pokrycie zobowiązań i jednoczesny zakup małego mieszkania. Z kolei, na podstawie danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych organ ustalił, że skarżący: — 1 kwietnia 2018 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, — pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.323,01 zł brutto, tj. 1.203,94 zł netto, — jest prezesem zarządu i wspólnikiem w "B." sp. z o.o. (nr KRS: [...]), gdzie posiada 34 udziały o łącznej wartości 17.000,00 zł, — jest właścicielem nieruchomości, tj. gruntów ornych o powierzchni i 0,3858 ha w miejscowości Z., dla których Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]; na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu składek, — nie ma zarejestrowanych pojazdów. Następnie organ odwoławczy podał, że przesłanki wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność z tytułu składek. W nin. sprawie ustalono, że: - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe;- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi – skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku podlegającego egzekucji, bowiem jest on właścicielem majątku nieruchomego, tj. gruntów ornych o powierzchni 0,3858 ha w miejscowości Z., dla których Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]; na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu składek; - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których Pan wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi – dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek; - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyski się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, bowiem należności figurujące na koncie skarżącego są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZUS Oddziału w Krakowie oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego; z uwagi na zawarty układ ratalny postępowanie egzekucyjne jest zawieszone (umowa nr [...] z 21 kwietnia 2022 r.). Jak podał organ, postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W związku z powyższym nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne"), należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności’ 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie ma w stosunku do skarżącego zastosowania, ponieważ nie prowadzi on już działalności gospodarczej. Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. We wnioskach skarżący powołał się na swoją sytuację zdrowotną, a to podał, że: w 2019 r. przeszedł zabieg bypassów, a w 2022 r. zabieg związany z zapaleniem pęcherzyka żółciowego oraz kamicy pęcherzyka żółciowego; w 2024 r. utracił znaczną widoczność prawego oka; ma chory staw kolanowy i problemy z chodzeniem, a obecnie czeka na zabieg usunięcia przepukliny pachwinowej. Z uwagi na powyższe skarżący jest zdany na pomoc rodziny - syna oraz byłej żony, która od 33 lat choruje na przewlekłą i postępującą chorobę (RZS). Do akt sprawy przedłożył dokumenty medyczne. Organ podał jednak, że ww. problemy zdrowotne są dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Nadto skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym niezależnie od stanu zdrowia. Organ zaznaczył, że ww. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba osoby zobowiązanej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest bowiem sam fakt zaistnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Przy czym, jako trudny stan majątkowy rozumie się sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie dłużnika niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb, czego po ponownej analizie sprawy nie można z całą pewnością stwierdzić. Według organu również ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z argumentów nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. W sprawie ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo i dysponuje dochodem w wysokości 1.203,94 zł miesięcznie. Wykazany budżet gospodarstwa domowego jest niższy niż poziom minimum socjalnego określony 14 października 2025 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 1.897,97 zł za II kwartał 2025 r. dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego i jednocześnie wyższy niż poziom minimum egzystencji określony 3 kwietnia 2025 r. za 2024 r. na kwotę 902,39 zł dla wskazanego typu gospodarstwa. Według organu powyższe ustalenia wskazują na trudną sytuację finansową, ale nie stan zagrożenia bytu. Minimum egzystencji to bowiem miara ubóstwa wyznaczająca niski poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia, czego nie można stwierdzić w omawianej sprawie. Skarżący ponosi koszty utrzymania w łącznej kwocie 460,83 zł (wraz z kosztami leczenia). Zatem jest w stanie opłacić wykazane wydatki z dochodu jakim dysponuje. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zalegał on z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu, wody. W stałych kosztach utrzymania nie uwzględnił podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, ubrań, artykułów higienicznych, które ponoszone przez ogół społeczeństwa. Organ wyjaśnił, że pojęcie "ubóstwo" wskazuje na stały brak dostatecznych środków materialnych dla zaspokojenia potrzeb jednostki, w szczególności w zakresie żywności, schronienia, ubioru, transportu oraz podstawowych potrzeb kulturalnych i społecznych. Tymczasem skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które umożliwia mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto uzyskuje on pomoc od syna i byłej żony. Nadto w 2025 r. skarżący otrzymał "trzynaste" świadczenie w kwocie 1.709,81 zł netto zł oraz "czternaste" w tej samej wysokości, co z pewnością miało pozytywny wpływ na poziom zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podniósł, że w interesie publicznym nie leży uwolnienie skarżącego od ciążącego obowiązku uregulowania należności z tytułu składek, z uwagi na wysokość zadłużenia. Z kolei zapłata składek jest nie tylko obowiązkiem, ale i zasadą. Nie bez znaczenia zdaniem organu pozostaje fakt, że skarżący zawarł z Zakładem Ubezpieczeń Społecznym umowę o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, którą obecnie realizuje (umowa z 21 kwietnia 2022 r. nr [...]). Układ zawarty został zawarty na 76 rat w kwocie od 1.282,00 zł do 1.646,07 zł - ostatnia wpłata z 8 października 2025 r. w wysokości 1.626,00 zł. Pomoc w spłacie rat skarżący otrzymuje od rodziny. Organ nie znajduje zatem podstaw do zrezygnowania z dochodzenia należności publicznoprawnych. Nadto skarżący posiada majątek nieruchomy, który chce sprzedać i spłacić zadłużenie w ZUS. Okoliczność ta wskakuje, że dysponuje ona składnikiem majątkowym, który może w przyszłości zostać przeznaczony na poczet zadłużenia. W ustalonym stanie faktycznym natychmiastowe umorzenie należności naruszyłoby interes publiczny oraz konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz błędne ustalenie, że nie zachodziła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, a także błędne ustalenie, że nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdził, ze Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przy ich wydawaniu przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia tych decyzji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 ust 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199, zwanej dalej "ustawą. o systemie ubezpieczeń społecznych"), w brzemieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r., poz. 614); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W niniejszej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne"), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia, co wynika z treści art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w świetle której należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6 tego przepisu. Zasadnie więc podkreślił w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r. WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 532/23; LEX nr 3706968, że ustalenia, co do istnienia należności składkowych, powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stojąc na tym samym stanowisku, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie stosownych ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem ewentualnych zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Kwestia przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącego jest zatem kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie. Organ rozpoznając powyższą kwestię powinien zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia należności objętych decyzją i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu decyzji. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są konieczne niezależnie od tego, czy skarżący się na nie powołuje, czy też nie. To organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć jedynie należy, że przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. – został znowelizowany na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 o systemie ubezpieczeń społecznych, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 o systemie ubezpieczeń społecznych, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Z kolei składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 153 ze zm.) ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W przypadku przerwania biegu przedawnienia termin dochodzenia należności ulegał wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia wymagalności składki. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Należności z tytułu składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu wymagalności upłynęło 10 lat. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r., Nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich również zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze. zm.) oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Uwzględniając powyższe regulacje obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było więc ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych konkretnych należności będących przedmiotem postępowania; czy jest to data wymagalności należności oraz zdarzeń które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Innymi słowy, organ był zobligowany dokonać ustaleń i przedstawić w sposób jasny i zrozumiały w uzasadnieniu decyzji z jakich względów do przedawnienia przedmiotowych należności, przy uwzględnieniu zdarzeń mających wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia, ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r. czy też inny termin i od jakiego dnia liczony. Ma to istotne znaczenie, bowiem do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle reguł z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma, co do zasady, zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale od dnia 1 stycznia 2012 r., przy zachowaniu wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. zasady stosowania ustawy względniejszej. Nadto wziąć należy pod uwagę postanowienia in fine samego ust. 4 art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mianowicie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6 tego przepisu. W myśl ust. 5 art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Ust 5a stanowił zaś, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Jak wynika z ust. 5b tego przepisu bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei w myśl ust. 5c ww. przepisu bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. Zgodnie z ust. 5ca ww. przepisu jeżeli ogłoszenie upadłości, o którym mowa w ust. 5c, nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana (ust. 5d art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata (ust. 5e). Bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna (ust. 5f). Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia objęcia restrukturyzacją należności z tytułu składek, o których mowa w art. 160 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1588 i 2140 oraz z 2022 r. poz. 655), do dnia zapłaty ostatniej raty w przypadku rozłożenia na raty lub do dnia zapłaty w przypadku odroczenia terminu płatności (ust. 5g). Wreszcie, jak stanowi ust. 6 art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. W rozpatrywanej sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 26 listopada 2014 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Dalej organy stwierdziły, że zgodnie z art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie za okres 03/2016 oraz 03/2018 został zawieszony od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia tj. 8 lipca 2019 do dnia uprawomocnienia się decyzji, tj. 10 kwietnia 2020 r. W kontekście powyższego stanowiska organów ZUS wskazać należy, że na wydłużenie terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5b i następne ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W szczególności bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b ustawy). Istota zawieszenia biegu terminu przedawnienia polega na tym, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia wskazanej w przepisie. Z kolei do wygaśnięcia należności z powodu przedawnienia dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego biegu. W świetle ww. regulacji wszczęcie postępowania w przedmiocie wymiaru zaległych składek, a w dalszej kolejności wydanie i doręczenie decyzji wymiarowej, nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Ponadto, decyzja wymiarowa, nie jest żadną z decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tylko takie w nim wymienione mają wpływ na bieg terminu przedawnienia. Przepisu tego nie można zatem wykładać rozszerzająco. Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych), rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie - postępowania egzekucyjnego - ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie następuje z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zauważyć należy, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wskazać trzeba, że przepis powyższy posługuje się pojęciem "wyegzekwowania", a nie "ściągnięcia" należności, czy wykonania obowiązku. Wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego. Przepis ten nie stanowi zatem o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku, lecz o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku (tak jak np. w kontekście upomnienia, które nie stanowi działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne). Powyższe prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1 określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, zaś pkt 2 art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. To oznacza, że ustawodawca wskazał w art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela, zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania, od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązku. Skutek zawieszenia biegu terminu powiązał jedynie z tymi drugimi działaniami. Dlatego Sąd uznał, że wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek, czy nawet wydanie decyzji określającej wysokość zaległych składek, nie może być uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Celem wszczętego postępowania wymiarowego, a potem wydanej decyzji, jest z jednej strony wskazanie na wysokość zadłużenia, a z drugiej umożliwienie dobrowolnego wykonania obowiązku. Podkreślić należy więc, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, które to zawieszenie - w myśl art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - zakończy się wraz z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej, niż wskutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek, czy nawet wydanie i doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zaś samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wymiarowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czy inne czynności stricte egzekucyjne podjęte w związku z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służące bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek. Zawiadomienie zatem o wszczęciu postępowania wymiarowego (ani wydanie i doręczenie decyzji) nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, gdyż taka przesłanka nie mieści się w zakresie zastosowania art. 24 ust. 5b i następne ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak już Sad wskazał jedynie wymienione w art. 24 ust. 5 f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje mają wpływ na bieg terminu przedawnienia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do wykładni contra legem, ponieważ gdyby wierzyciel nie zdecydował się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby się nigdy zakończyć (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r. sygn. I GSK 546/21). Wobec powyższego i stwierdzenia organu, że "...wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 26 listopada 2014 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal" jest niewystarczające. Obowiązkiem organu było przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięć, czy i w jakiej dacie, doszło do skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, czego organy nie uczyniły. Tych kwestii Sąd nie może się domyślać ani samodzielnie ustalać. Ponadto, mając na względzie stanowisko orzekających organów co do braku podstaw do skorzystania z instytucji przewidzianej art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podkreślić należy, że w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określił przesłanki umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane rzeczywiście w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma zatem obowiązek zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek, godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Rozważenie zasadności wniosku skarżącego wymagało jednakże zindywidualizowanego podejścia do obu interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a., w tym w szczególności także do kwestii szerokiego rozumienia pojęcia interesu publicznego. Warto przy tym podkreślić, że "uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to nie tylko przypadki związane ze zdarzeniami losowymi, jak to podkreśliły organy, lecz i z sytuacją życiową zobowiązanego. Chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika, a w niniejszej sprawie jego następców prawnych. Rozważenie zatem obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd zwraca uwagę na poruszone powyżej kwestie dotyczące słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, z tego powodu, że dostrzega, iż Zakład jednostronnie i schematycznie podszedł do rozpoznania wniosku skarżącego, kładąc nacisk na zasadę równego traktowania ubezpieczonych oraz związany z nią obowiązek poboru należności publicznoprawnych. W przypadku zatem, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. W przeciwnym razie przepisy dotyczące przyznania organowi możliwości rozstrzygania w oparciu o uznanie administracyjne stałyby się iluzoryczne i w praktyce nie spełniałyby swojej funkcji, pozwalającej organowi na samodzielny wybór jednego z kilku prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć w danej sprawie. Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie sama zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie orzekające organy nie sprostały temu obowiązkowi. Organy orzekające zdają się rozumieć brak przesłanek do zastosowania ulgi w ten sposób, że skoro skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, bo takim argumentem się posłużyły, to oznacza, iż występuje taki stan jej sytuacji życiowej, który widocznie pozwalał i pozwala jemu na spłacanie zadłużenia bez uszczerbku dla siebie i rodziny niezbędnego dla utrzymania. Otóż podkreślić należy z całą stanowczością, że sam fakt niekorzystania przez skarżącego z pomocy opieki społecznej, nie mógł i nie może jednak przesądzać o odmowie przyznania ulgi. To zestawienie kwot zadłużenia ze stałymi dochodami skarżącego oraz posiadanym majątkiem ruchomym i nieruchomym ma znaczenie dla tej kwestii. Ponadto, przy wyłożeniu i zastosowaniu zwrotu normatywnego "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" trzeba przyjąć, że nie chodzi tu tylko o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimum godziwy poziom życia (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 308/24). Dokonując zatem porównania sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest, czy też nie jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1498/17). Patrząc z tej perspektywy, przy uwzględnieniu osiąganych przez skarżącego dochodów i średnich miesięcznych kosztach utrzymania obciążenie w postaci obowiązku spłaty pełnej kwoty należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych można mieć wątpliwości, czy przy jego stanie zdrowia, nie doprowadzi to go do stanu ubóstwa. Ponadto ustalenia, że strona jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niej, wymaga odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, a w szczególności organ powinien wyjaśnić, dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanej spłata należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpatrywanej jednakże sprawie organy jedynie wymieniły wysokość uzyskiwanych przez skarżącego dochodów, jakie ma wydatki oraz że jest właścicielem działki o powierzchni 0,385 ha w miejscowości Z., nr KW [...], chce ją sprzedać działkę, mieszka w domu letniskowym murowanym na wspomnianej działce, zaznaczając przy tym, jej sprzedaż w drodze egzekucji pozbawi skarżącego dachu nad głową, gdyż kwota uzyskana z licytacji będzie na tyle mała, że nie wystarczy na pokrycie zobowiązań i jednoczesny zakup małego mieszkania. Nadto ustaliły, że skarżący jest wspólnikiem w "B." sp. z o.o. (nr KRS: [...]), gdzie posiada 34 udziały o łącznej wartości 17.000,00 zł oraz jest właścicielem nieruchomości, tj. gruntów ornych o powierzchni i 0,3858 ha w miejscowości Z., dla których Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]; na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu składek. Nie dokonały jednakże, organy owego zbilansowania dochodów i wydatków skarżącego, nie dokonały ustaleń przy uwzględnieniu tych wielkości w odniesieniu do wielkości zadłużenia, czy skarżący biorąc pod uwagę także i jego stan zdrowotny, jest w stanie spłacić powstałe zadłużenie zwłaszcza, że skarżący w 2019 r. przeszedł zabieg bypassów, a w 2022 r. zabieg związany z zapaleniem pęcherzyka żółciowego oraz kamicy pęcherzyka żółciowego; w 2024 r. utracił znaczną widoczność prawego oka; ma chory staw kolanowy i problemy z chodzeniem, a obecnie czeka na zabieg usunięcia przepukliny pachwinowej. Z uwagi na powyższe skarżący jest zdany na pomoc rodziny - syna oraz byłej żony, która od 33 lat choruje na przewlekłą i postępującą chorobę (RZS). Powyższe pozwalało Sądowi na stwierdzenie, że organy tak naprawdę nie dokonały rzetelnej analizy tych okoliczności w kontekście minimum socjalnego i minimum egzystencji oraz wysokości obciążającej skarżącego zadłużenia oraz wysokości wydatków koniecznych celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jego i jego rodziny, na które o czym należy także pamiętać, nie składają się wyłącznie koszty opłat za czynsz, media czy leki. Ustalenia organów, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla sytuacji jego i jego rodziny, wymagało więc odniesienia się do wyników postępowania dowodowego i nie może być oparte na ogólnikach oraz domniemaniach, a w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5568/16). W kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, z jednej strony organy wskazują na ustalenie okoliczności stanu zdrowia skarżącej, a z drugiej jednak strony podnoszą, że powyższe okoliczności nie uzasadniają umorzenia należności, gdyż pomimo tego stanu zdrowia skarżący utrzymując się z emerytury posiada majątek, który może sprzedać celem spłaty zaległości bądź ustanowić na wchodzących w jego skład nieruchomościach gruntowych, czy ruchomościach odpowiednio zabezpieczenia hipotecznego, czy też zastawu skarbowego. Rozumowanie organu cechuje w tym zakresie brak uwzględnienia istotnych okoliczności dotyczących sytuacji życiowej oraz zdrowotnej, w jakiej znalazł się skarżący, legitymująca się w dodatku orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie jest zrozumiałe rozumowanie organów, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia bowiem posiada ona nieruchomości, które może sprzedać w celu zaspokojenia zobowiązań wobec ZUS. W ocenie Sądu oczekiwanie organu że skarżący w swojej trudnej sytuacji życiowej wyzbędzie się składnika majątku pozwalającego w minimalnym stopniu pokryć potrzeby materialne jego rodziny nie przemawia za prawidłową oceną spornej przesłanki. Organy nie mogą także pomijać przy podejmowaniu decyzji w tym względzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, który Sąd również podziela, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13). Zdaniem Sądu, organ nie może pominąć w sprawie o umorzenie składek oceny, czy egzekucja tych należności z majątku zobowiązanego może pozbawić zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusi go do dalszego korzystania z pomocy społecznej. Nadto, wykładając przywoływany także przez orzekające organy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należy także mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14). Sytuacja zatem i materialna i zdrowotna w perspektywie możliwości i możności na przyszłość spłaty powstałego zadłużenia z tytułu składek nie została w sposób należyty, bez cienia wątpliwości ustalona ani w sposób przekonujący uzasadniona, że działanie w ramach uznania administracyjnego, co do braku możliwości umorzenia powstałych zaległości z tytułu składek, nie przekracza ram działania w ramach tego uznania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., ustali na podstawie zgromadzonych dokumentów jaka jest łączna, nieprzedawniona kwota zaległości i następnie rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy oraz dokona oceny możliwości płatniczych skarżącej w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym skarga musiała odnieść zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.