III SA/Kr 1709/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. J. i M. J. na czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Bukowno z dnia 5 września 2023 r. w przedmiocie nadania numeru porządkowego budynku I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Bukowno solidarnie na rzecz skarżących I. J. i M. J. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 25 sierpnia 2023 r. I. J. i M. J. (dalej: skarżący) złożyli wniosek do Burmistrza Miasta Bukowno o ustalenie numeru porządkowego dla budynku znajdującego się w Bukownie na działce ewidencyjnej [...] w obrębie W. We wniosku zaznaczyli, że budynek ma dostęp do drogi publicznej od ul. G. Zawiadomieniem z 5 września 2023 r. Burmistrz Miasta Bukowno zawiadomił skarżących, że budynkowi mieszkalnemu objętemu wnioskiem został nadany numer porządkowy ul. W. [...]. Powyższe zostało doręczone skarżącym 7 września 2023 r. W dniu 25 września 2023 r. skarżący skierowali do organu pismo, w którym "odwołali" się od "decyzji" w przedmiocie nadania numeru porządkowego. Zaznaczyli, że mają całkowity brak dostępu do ul. W. oraz brak służebności gruntowej przez działkę sąsiada. Wskazano, że między ich działką (znajdującą się przy ul. G.), a działką sąsiada (znajdującą się przy ul. W.) znajduje się betonowa podmurówka pod ogrodzenie, a furtka na działce sąsiada zamknięta jest na łańcuch z kłódka. Podnieśli też, że nadanie numeru porządkowego przy ul. W. znacznie utrudnia codzienne funkcjonowanie tj. dostarczanie poczty, paczek kurierskich, a może też powodować utrudnienia w działaniu służb ratunkowych. Do "odwołania" dołączyli zdjęcia obrazujące usytuowanie budynku przy ul. G., betonową podmurówkę odgradzającą na całej szerokości działkę skarżących i działkę sąsiada przy ul. W. oraz bramę wjazdową do posesji sąsiada, zamkniętą na łańcuch z kłódką. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta Bukowno w piśmie z 27 września 2023 r. wskazał, że numer porządkowy został nadany zgodnie ze znajdującą się w urzędzie dokumentacją, tj. operatem numeracji porządkowej nieruchomości oraz zgodnie z przyjętymi zasadami. Burmistrz pouczył też skarżących, że nadanie numeru porządkowego stanowi czynność materialno – techniczną z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższe doręczono skarżącym 28 września 2023 r. W dniu 26 października 2023 r. skarżący, za pośrednictwem organu, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na czynność organu polegającą na nadaniu numeru porządkowego budynkowi położonemu na działce nr ewid. [...] obręb W., do ulicy W., do której przedmiotowa działka nie posiada dostępu. W skardze przedstawili usytuowanie ich budynku względem ul. G. i W., podnosząc, że ich działka nie ma ani faktycznej, ani prawnej możliwości dostępu do ul. W. Podnieśli, że ich zdaniem "Operat numeracji porządkowej nieruchomości budynków ul. W.", na który powołuje się organ, nie jest dokumentem właściwym do nadawania numeru porządkowego budynku i działki, która po podziale nie posiada dostępu do ul. W. i ich zdaniem powinna zostać wprowadzona do operatu numeracji ulicy G. Podnieśli też, że obecny stan wprowadza w błąd służby ratunkowe, jak również pracowników firm kurierskich i Poczty Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi w całości jako niedopuszczalnej, a w sytuacji uznania przez Sąd, iż nie zaistniała przesłanka do jej odrzucenia wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skoro skarżący dowiedzieli się o zaskarżonej czynności 7 września 2023 r., to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. 30 dniowy termin do wniesienia skargi upłynął 9 października 2023 r. Skarga wniesiona przez skarżących 26 października 2023 r. jest zatem w ocenie organu spóźniona. Odnosząc się do meritum sprawy organ podniósł, że numer porządkowy został nadany budynkowi mieszkalnemu położonemu na działce o nr [...], obręb W., zgodnie ze znajdującą się w urzędzie dokumentacją tj. Operatem numeracji porządkowej nieruchomości i budynków ul. W. oraz zgodnie z przyjętymi zasadami. Wszystkie budynki znajdujące się w sąsiedztwie ww. budynku przyporządkowane są do ul. W., stąd zgodnie z powyższym nadano numer "ul. W. [...]". Organ powołał się na treść art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 5 lit. a oraz art. 47 a ust. 5 i art. 47aa ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368). Organ podniósł, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, numeru porządkowego dokonał analizy przedstawionych przez skarżących dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących regulacji. Podkreślono, że organ nie musiał pouczać skarżących o możliwości i sposobie zaskarżenia podjętej czynności. Jak podano czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie kończy żadnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania, a zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z 6 grudnia 2023 r. skarżący wyjaśnili, że złożyli skargę z opóźnieniem bez swojej winy i że dołożyli należytej staranności gdyż 25 września 2023 r. w reakcji na zawiadomienie wystąpili do organu z "odwołaniem" kwestionując podjętą przez organ czynność. Na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. skarżący oświadczył, min. że wszystkie budynki znajdujące się przy ul. G. po tej stronie co jego nieruchomość w istocie mają numery odnoszące się do ul. W. z dodatkiem litery, jednak ich sytuacja jest o tyle różna od jego sytuacji, że budynki te mają dostęp do ul. W., a skarżący nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i skarga podlega rozpoznaniu. Sąd doszedł do takiego przekonania z uwagi na okoliczność, że skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o podjęciu zaskarżonej czynności przez organ tj. 7 września 2023 r. w dniu 25 września 2023 r. wnieśli pismo kwestionujące podjętą czynność, uznając je za "odwołanie". Zatem skarżący zareagowali w terminie na otrzymane zawiadomienie, a jedynie działając w nieświadomości prawa skierowali je do organu, a nie do Sądu. Właściwa skarga została wniesiona do sądu z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., jednak nie później niż 30 dni od otrzymania pouczenia organu o możliwości zaskarżenia czynności. Sąd uznaje argumentację organu, że z uwagi na charakter przedmiotu zaskarżenia nie miał obowiązku pouczać skarżących o sposobie i terminie zaskarżonej czynności, co nie zmienia faktu, że w ramach art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd mógł uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznać skargę bez wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Tak też Sąd uczynił ze wskazanych wyżej powodów. Przechodząc do meritum sprawy, materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej czynności stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752), dalej: p.g.k. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368). Zgodnie z treścią art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k. ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. "a" p.g.k.). Numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. "a", z urzędu lub na wniosek zainteresowanych ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. "a" p.g.k.). Wniosek o nadanie numeru porządkowego zawiera: 1) imię i nazwisko lub nazwę wnioskodawcy oraz jego adres; 2) określenie przedmiotu wniosku; 3) informacje o położeniu budynku, którego dotyczy wniosek, według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 47a ust. 6 p.g.k.). Jak stanowi ust. 9 tego przepisu, numery porządkowe nowo budowanych budynków, niewykazanych w ewidencji, o której mowa w ust. 4, ustala się przed rozpoczęciem ich użytkowania. Jednocześnie zgodnie z § 2 pkt 9 wydanego na podstawie art. 47b ust. 5 p.g.k. rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów numer porządkowy to unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości. Numeracja porządkowa nie powinna zawierać wad utrudniających jej wykorzystywanie gdyż stosownie do § 9 pkt 6 cyt. rozporządzenia jest to podstawą do aktualizacji danych ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, zgodnie z którym nadanie numeru porządkowego, jak też odmowa jego nadania ma formę czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności innej niż decyzja lub postanowienie, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niesporne jest też w orzecznictwie, że nadanie numeru porządkowego następuje w procedurze uproszczonej, w której organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie decyduje o sytuacji prawnej podmiotu, a przypisuje dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 4370/18, przypisanie numeru ma oczywiście znaczenie w obrocie prawnym, lecz jedynie porządkujące a nie ustrojowe (materialne) czy procesowe (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Reasumując, postępowanie o nadanie numeru porządkowego w istocie sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Uproszczony charakter procedury nadawania numerów porządkowych, w szczególności gdy toczy się ona na wniosek, nie może być jednak rozumiany jako sytuacja, w której organ działa automatycznie, w sposób wolny od jakiejkolwiek weryfikacji okoliczności złożenia wniosku. Prawodawca nie wymaga co prawda od wnioskodawcy spełnienia żadnych szczególnych warunków, w tym wskazania tytułu prawnego do nieruchomości czy udokumentowania istnienia dostępu do drogi publicznej i prawa do korzystania z niego, jednak organ nie może uchylić się od choćby uproszczonej oceny okoliczności złożenia wniosku. Z przepisów wynika, że nadanie numeru porządkowego odbywa się w stosunku do budynków "wybudowanych, w budowie i prognozowanych do wybudowania"; na skutek wniosku, który oprócz wskazania danych identyfikujących wnioskodawcę i przedmiot wniosku, powinien zawierać informacje o położeniu budynku według danych z ewidencji gruntów i budynków. Nie jest zatem zupełnie bez znaczenia aktualny stan prawny i faktyczny budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "Czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku. Jednym słowem to nie czynność nadania numeru porządkowego kształtuje sposób dostępu do budynku, tylko istniejące w chwili nadawania numeru okoliczności faktyczne i prawne dotyczące usytuowania budynku i możliwości dostępu do niego determinują treść czynności nadania numeru porządkowego" (wyrok z 22 sierpnia 2019 r., I OSK 2475/17, dostępny w CBOSA). W realiach kontrolowanej sprawy organ całkowicie pominął istotną okoliczność, tj. brak faktycznego i prawnego dostępu nieruchomości skarżących do ul. W. Dom skarżących jest usytuowany przy ul. G., z tej ulicy jest też urządzony zjazd. W tych okolicznościach nadawanie nieruchomości skarżących numeru porządkowego przy ul. Wodącej jest całkowicie nieadekwatne do istniejącego stanu faktycznego. Takie nadanie numeru porządkowego nie odpowiada faktycznemu położeniu nieruchomości, a zatem, jak słusznie podnoszą skarżący, może być mylące i wprowadzające w błąd. Jest to w ocenie Sądu sprzeczne z ideą i celem numeracji porządkowej, która z zasady nie powinna zawierać cech utrudniających jej wykorzystywanie. Sąd wziął pod uwagę podnoszoną przez organ okoliczność, że zakwestionowana czynność została podjęta zgodnie z operatem numeracji porządkowej nieruchomości i budynków ul. W. oraz zgodnie z dotychczasowymi zasadami. Operat ten nie jest jednak aktem prawa powszechnie obowiązującego, a dotychczasowe zasady nadawania numeracji porządkowej, nierzadko wynikające z historycznych uwarunkowań, mogą tracić na aktualności i nie w każdym przypadku mają decydujące znaczenie. Stosownie do zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz zgodnie z cytowanymi wyżej poglądami z orzecznictwa sądów administracyjnych, organ podejmując czynność nadania numeracji porządkowej każdorazowo powinien mieć na uwadze aktualną sytuację faktyczną i prawną wnioskującego i to powinno kształtować treść czynności, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że dotychczasowe zasady nadawania numeracji porządkowej zdeterminowały sytuację skarżących w sposób nie adekwatny do istniejących realiów. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania, a zwłaszcza fakt, że nieruchomość skarżących nie ma dostępu do ul. W., znajduje się przy ul. G., z której też ma urządzony zjazd. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.