III SA/Kr 1551/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi A. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia odrzucić skargę

Uzasadnienie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) - dalej P.w.k.a.s - złożył A. K. (dalej jako skarżąca) w dniu 27 kwietnia 2017 r. pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Na złożoną propozycję pracy skarżąca pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niego pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych do środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 14 marca 2018 r. przywrócił A. K. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 27 kwietnia 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OZ 665/18 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ppsa lub art. 220 § 3 ppsa uniemożliwia uwzględnienie takiego wniosku. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje bowiem niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 86 § 1 ppsa przywrócił termin do wniesienia przez A. K. skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 27 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że propozycja skierowana do skarżącej, określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż ma charakter indywidualny, władczy, rozstrzyga o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, tj. rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. W ocenie Sądu I instancji skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi na tę czynność bez swojej winy, bowiem żadne z pism procesowych skierowanych do niej przez organ nie zawierało pouczenia co do środków zaskarżenia. Zażalenie na to postanowienie złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. (sygn. akt I OZ 665/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi. Nie można uznać, że będąca przedmiotem skargi propozycja pracy z dnia 27 kwietnia 2017 roku złożona na podstawie powołanych wyżej przepisów funkcjonariuszowi celnemu A. K przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zwrócić należy uwagę, że nie dotyczy ona bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Co więcej, nie można też przyjąć, że przedmiotowa propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wobec treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na przedstawioną pisemną propozycję. Sąd nadal dostrzega, że w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska w tym zakresie: według pierwszego poglądu propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 P.w.k.a.s. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z tym stanowiskiem tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, lub też stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.). Pisemna propozycja jedynie proponuje stronie nowe warunki zatrudnienia i to od adresata zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego niezależnie od jego woli. Taka propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Propozycja nie ma charakteru władczego, bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ ani nie ustala, ani nie stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Nie ma ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 P.w.k.a.s.). Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (por. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/17; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 220/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 765/17; postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17). Zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) także inne stanowisko, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. uregulował tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z tym poglądem osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej. Z wykładni prawno-historycznej, przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniały im ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, ze zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. powinno wynikać, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej. Zostało w orzecznictwie sądowym zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17. Takie stanowisko zajmuje także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, np. w wyrokach: z 20 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1579/17, z 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 121/18 i 1 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1002/17 i sygn. akt III SA/Kr 3/18. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 listopada 2018 r. , sygn.. akt I OZ 1148/18 Sąd skargę odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.