III SA/Kr 1431/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 sierpnia 2023 roku, znak IG-I.7220.1.22.2023.AZ w przedmiocie odmowy udostępnienia protokołu weryfikacji wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej i protokołu przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do zasobu oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak IG-I.7220.1.22.2023.AZ Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. odmawiające T. N. (dalej: "skarżący") udostępnienia Protokołu weryfikacji wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej (ID.: [...]) i Protokołu przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ID: [...]) do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu weryfikacyjnym. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.p.g.i.k."). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Krakowie o udostępnienie dokumentów w całości: Protokołu weryfikacji operatu [...] (ID.: [...]) oraz Protokołu przyjęcia operatu [...] (ID.: [...]). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zwrócił się do Wojewódzkiej Inspekcji Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o wszczęcie postępowania weryfikacyjnego dotyczącego operatu z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości. W ocenie skarżącego przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia przepisów prawa, a przeprowadzone przez skarżącego prywatne dochodzenie daje podstawy, aby twierdzić, że przyjęcie operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego daje podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do osób odpowiedzialnych za jego przyjęcie do zasobów. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. Starosta Krakowski odmówił udostępnienia skarżącemu "Protokołu weryfikacji operatu [...] ([...]) oraz "Protokołu przyjęcia operatu [...] (ID: [...]) do zasobów ewidencji gruntów". Organ zwrócił uwagę, że jednym z podstawowych obowiązków organu jest prawidłowe oznaczenie strony postępowania. Stroną postępowania jest podmiot, który ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym występuje wówczas, gdy możliwe jest ustalenie takiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można zażądać podjęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami jakiejś osoby. Interes prawny jest kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania. Tymczasem, z art. 12 u.p.g.i.k. wynika, że wnioskującym o założenie sprawy związanej ze zgłoszeniem prac geodezyjnych jest wykonawca prac geodezyjnych i to wykonawca prac geodezyjnych (nie właściciel nieruchomości) zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem, a zatem to wykonawca legitymuje się przymiotem strony i interesem prawnym jednoznacznie wynikającym z art.12 u.p.g.i.k. W rezultacie, ani skarżący, ani np. właściciele nieruchomości, nie mają statusu strony w tym postępowaniu. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z at. 73 k.p.a. prawo dostępu do akt sprawy ma wyłącznie strona postępowania, a zatem brak jest podstaw udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów. W zażaleniu skarżący zarzucił, że prowadząc własne dochodzenie w niniejszej sprawie, uzyskał informację o dwukrotnym odrzuceniu operatu [...] zanim został on przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z nieoficjalnych informacji od znajomego geodety skarżący dowiedział się, że za pierwszym razem cała granica pomiędzy działkami [...] i [...] była przedstawiona jako sporna (skarżący odmówił podpisania protokołu), podczas gdy po kolejnym odrzuceniu dokumentacji operatu [...], jako sporna przedstawiona została tylko krótka część granicy biegnąca po istniejącej części ogrodzenia. Zmiana ta nastąpiła bez poinformowania skarżącego o tym fakcie, mimo że był i nadal pozostaje stroną tego postępowania. W wyniku tego granica pomiędzy działkami [...] i [...] została skrzywiona, mimo że we wszystkich istniejących dokumentach widniała jako linia prosta. Skarżący podniósł, że dokonana przez niego analiza faktów, daje podstawę do stwierdzenia, że podczas przyjmowania do zasobów operatu [...] doszło do poważnego nadużycia ze strony urzędników Starostwa Powiatowego. Skarżący podkreślił, że niewątpliwie dokumenty żądane przez skarżącego nie stanowią dokumentów o charakterze wewnętrznym. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego. Organ wskazał, że w ramach procedury weryfikacji i przyjęcia opracowań do zasobu, organ przyjmuje opracowania czynnością materialnotechniczną lub odmawia przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej. Stroną postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ jego przedmiotem jest wyłącznie ocena dopuszczalności przyjęcia wyników prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ podkreślił, że z treści art. 12b ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.p.g.i.k. wprost wynika, że wyłącznie wykonawcy prac geodezyjnych zostały przyznane uprawnienia do kwestionowania czynności organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczące weryfikacji prac geodezyjnych. Wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.g.i.k.) może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego. Organ wskazał, że przepisy nie przewidują udziału właścicieli w procedurze przyjmowania prac do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Nie jest więc stroną tego postępowania zleceniodawca opracowań wykonawcy, czy też osoba niezadowolona z pracy geodety, skoro postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub ich obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest bowiem jedynie spełnianie prawnych i profesjonalnych wymogów, od których uzależnione jest przyjęcie wyników prac geodezyjnych do zasobu. Natomiast, spory dotyczące ustalenia przebiegu spornych granic, czy też prawa własności nieruchomości nie mogą być rozstrzygane poprzez weryfikację dokumentacji geodezyjnej wprowadzonej do zasobów geodezyjnych. Spory takie wymagają przeprowadzenia właściwego, innego postępowania. Organ podkreślił, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. W przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadał statusu strony postępowania w sprawie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego elementem był protokół weryfikacji, co oznacza, że nie mógł skutecznie domagać się wydania kopii tego dokumentu z akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 2 k.p.a. W odniesieniu natomiast do kwestii Protokołu przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ID: [...]) do zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ zwrócił uwagę na treść art. 12b ust. 5 u.p.g.i.k., który stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu (...). Wpis taki jest konsekwencją wcześniejszego, udokumentowanego pozytywnego wyniku weryfikacji. Ustawodawca nie przewidział sporządzania z tej czynności odrębnego protokołu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że skarżący nie jest stroną postępowania; - ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię przepisów przez organ rozpatrujący sprawę. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że dokumenty, których wydania się domaga nie są dokumentami wewnętrznymi organu, a skarżący jest stroną tego postępowania, ponieważ niewątpliwie dotyczy ono jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że protestował przeciwko czynnościom geodety, nie podpisał protokołu na działce. W związku z tym, że nie zgodził się z treścią operatu był zmuszony wszcząć postępowanie o rozgraniczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonego postępowania wykazała, że jest ono zgodne z prawem, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący zwrócił się do Starosty Krakowskiego o wydanie protokołu weryfikacji operatu [...] (ID.: [...]) oraz protokołu przyjęcia operatu [...] (ID.: [...]) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy I i II instancji wskazały, że skarżący nie jest stroną postępowania o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prac geodezyjnych, ponieważ stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie wykonawca tych prac. Kwestią sporną było zatem posiadanie przez skarżącego statusu strony w postępowaniu o przyjęcie materiałów do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu zasadnie organy I i II instancji odmówiły skarżącemu wydania wnioskowanych dokumentów. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie zasadnie się wskazuje, że w sytuacji, gdy podstawę odmowy udostępnienia akt stanowi nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania, następuje to w formie postanowienia o odmowie udostępnienia akt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022 r., II OSK 2369/21). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.g.i.k. wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego. Jak natomiast stanowi art. 12b ust. 1 u.p.g.i.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 u.p.g.i.k., z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5 u.p.g.i.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (ust. 8). Należy podkreślić, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Tym samym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego, ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego". (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r., I OSK 1151/21). Interes prawny cechuje to, iż ma on charakter: osobisty i konkretny a ponadto powinien być on aktualny, przy czym o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1858/21). Mając na względzie treść powołanych przepisów u.p.g.i.k., nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje powołanych przepisów (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2021 r., III SA/Po 837/21). Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to ona ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r., III SA/Po 844/20). Równocześnie, w odniesieniu do skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on stroną postępowania o przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ brak jest normy prawa materialnego, z której wynikałoby, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Sąd podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu, że w postępowaniu o przyjęcie prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, badane jest jedynie spełnienie prawnych i profesjonalnych wymogów sporządzenia operatu, ma ono charakter techniczno-deklaratoryjny (por. art. 12b u.p.g.i.k.). W szczególności, inaczej niż twierdzi skarżący, w postępowaniu nie dokonuje się ustalenia przebiegu granic nieruchomości, czy też zakresu prawa własności. W rezultacie, postępowanie to w żaden sposób nie wpływa na prawa, czy obowiązki skarżącego. Postępowaniem, w którym może dojść do ustalenia granic nieruchomości jest postępowanie rozgraniczeniowe. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, takie postępowanie się toczy, a w tym postępowaniu skarżący ma zapewnioną możliwość merytorycznej polemiki z ustaleniami zawartymi w operacie. Z twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania wynika, że kwestionuje on merytoryczną treść operatu, co daje podstawę do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje jedynie interes faktyczny w postępowaniu o przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który jednak nie może być podstawą do uznania skarżącego za stronę tego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Krakowskiego zostały wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego oraz procesowego. Sąd zwraca uwagę, że treść wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2023 r. wskazującego na nieprawidłowości działania organów w postępowaniu o przyjęcie dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego daje podstawę do rozważenia, czy ewentualnie stanowi on skargę złożoną w trybie art. 227 i n. k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.