III SA/Kr 1400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną przez S. S. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w związku z art. 74 ust. 3 i 4 oraz art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r., znak: [...], Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący - strażak w służbie stałej - funkcjonariusz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w dniu 12 lutego 2020 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym stwierdził, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby wynosi 3 godziny 16 minut. W dniu 20 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji - Komendant Powiatowy PSP pismem, znak: [...], odmówił strażakowi przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzasadniając, iż czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia obowiązków służbowych, nie przekracza 2 godzin w obie strony. W odwołaniu od tej decyzji, jak wskazał Komendant Wojewódzki PSP, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez "zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, nie zapewnienie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz uzasadnienie stanowiska organu w sposób nie pozwalający na orientację, co do sposobu ustalania stanu faktycznego". Decyzją Nr [...] z dnia 4 czerwca 2020 r. Komendant Wojewódzki PSP uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego PSP o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia kasacyjnego organ odwoławczy przychylił się do argumentów skarżącego w kwestii nie zastosowania się do art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ stwierdził naruszenie art. 104 k.p.a., zgodnie z którym sprawę załatwia się przez wydanie decyzji zawierającej wszystkie niezbędne składniki określone w art. 107 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego skarżącego i przeprowadzeniu postępowania, zgodnie ze wskazaniami decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP, decyzją, znak: [...], z dnia 12 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji - Komendant Powiatowy PSP - odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby strażaka wynosi 1 godzinę i 30 minut, czyli nie przekracza 2 godzin. Wobec powyższego organ stwierdził, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu organ nie uwzględnił czasu przejazdu, w obrębie miejscowości, w której strona zamieszkuje oraz pełni służbę. W przedmiotowej kwestii organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 493/13, zgodnie z którym dla ustalenia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego istotny jest czas dojazdu między miejscowościami nie zaś czas dojazdu strażaka z domu do jednostki, w której pełni służbę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 78 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 i 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w kwestii nie naliczenia przez organ pierwszej instancji czasu przejazdu między skrajnymi przystankami położonymi w miejscowościach zamieszkania i pełnienia służby. Wniósł o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Opisaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu 13 września 2019 r. umową darowizny (akt notarialny Rep. A Nr [...]) otrzymał lokal mieszkalny w K przy ul. S o powierzchni użytkowej 56,81 m2, w którym zamieszkuje wraz z małżonką. Z uwagi na powyższe w dniu 15 września 2019 r. Komendant Powiatowy PSP orzekł o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 13 września 2019 r. Od przedmiotowej decyzji strona nie złożyła odwołania. W dniu 12 lutego 2020 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym stwierdził, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby wynosi 3 godziny i 16 minut. Organ pierwszej instancji na podstawie rozkładu jazdy i zaświadczenia z dnia 12 czerwca 2020 r. firmy A Transport Krajowy i Międzynarodowy A. D. ustalił, że czas przejazdu na trasie K - P wynosi 45 minut natomiast na trasie P - K 44 minuty. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości w której strażak dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Definicję miejsca zamieszkania określa art. 25 Kodeksu cywilnego zgodnie, z którą jest to miejscowość w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Należy stwierdzić, że definicja ujęta w art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa miejsce zamieszkania jako miejscowość, a nie konkretny adres w miejscu zamieszkania. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował zapisy art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie uwzględniając czasu przejazdu w obrębie miejsca zamieszkania oraz miejsca pełnienia służby. Zgodnie z przywołanym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2013 r. (sygn. III SA/Gd 493/13) dla ustalenia prawa do przedmiotowego równoważnika istotny jest czas dojazdu między miejscowościami, nie zaś czas dojazdu strażak z domu do jednostki, w której pełni służbę (...) gdyby ustawodawca chciał uzależnić przyznanie przedmiotów ego równoważnika od czasu do faktycznego miejsca pełnienia przez niego służby, inaczej ukształtowałby treść przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 65/17), zgodnie z którym przy ustalaniu czasu dojazdu do i z miejsca pełnienia służby mogą być bowiem uwzględniani jedynie przewoźnicy publiczni zapewniający transport między dwoma miejscowościami (pobliską i pełnienia służby) i tylko ich położone najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby stacje /przystanki mogą być brane pod uwagę. Z istoty tego przepisu wynika, że miejscowość pobliska (w której funkcjonariusz zamieszkuje) i miejsce pełnienia przez niego służby to dwie różne miejscowości. Położone więc chociażby tylko w obrębie jednej z nich przystanki komunikacji miejskiej nie mogą być brane pod uwagę i - włączane do czasu przejazdu, gdyż z jednej strony prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzania definicji ustawowej, zaś z drugiej w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do sytuacji, w której sam czas dojazdu komunikacją miejską w obrębie jednej z miejscowości (pobliskiej bądź pełnienia służby) przekraczałby w obie strony 2 godziny. Jednocześnie organ drugiej instancji porównał rozkłady jazdy pięciu firm transportowych na trasie K - P - K zamieszczone na stronie https://www.busy-krk.pl/. W wyniku przedmiotowej analizy ustalił, że czas przejazdu na ww. trasie wynosi od 36 minut do 55 minut. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w żadnym z rozkładów jazdy łączny czas przejazdu na trasie K - P - K nie przekracza 2 godzin. Przeprowadzone przez organ drugiej instancji postępowanie w pełni potwierdziło zasadność decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy, orzekł, jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy czas mojego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony niezależnie od tego, o której godzinie rozpoczynam i kończę służbę, 2) naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 74 ust 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i przyjęciu, że do czasu podróży z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie wlicza się czas dojazdu do i z przystanków końcowych z miejscowości w obrębie miejscowości zamieszkania i miejsca pełnienia służby. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), zgodnie z którym strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości w której strażak dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Z kolei, w myśl art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Zgodnie z ust. 2 art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: 1) utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku; 2) odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7; 3) lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, chyba że strażak został przeniesiony do służby w miejscowości innej niż pobliska. Jak stanowi ust. 3 ww. przepisu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. W przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat (ust. 4 art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Analiza powyższych regulacji ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie pozostawia żadnych wątpliwości, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowić powinien jej art. 78. To ten przepis normuje kwestie związane z prawem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego strażakowi mianowanemu na stałe i takie też było żądanie skarżącego skierowane do organów. Jeżeli organy miały w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, powinny wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie orzekający w drugiej instancji Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w motywach, zawartych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, nie wskazał tego przepisu jako materialnoprawnej podstawy w motywach podjętej decyzji, a jedynie przywołał go w komparycji decyzji. Przede wszystkim, nie przeprowadził jego wykładni. Ograniczył się tylko do przywołania w uzasadnieniu treści art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który normuje kwestie prawa strażaka do lokalu mieszkalnego, konstatując to stwierdzeniem, że organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Pomimo tego, że zarówno prawo strażaka do lokalu mieszkalnego, jak i prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, związane są z kwestiami miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy, to z powyższych względów zaskarżona decyzja jest wadliwa. Przy jej wydawaniu organ odwoławczy dopuścił się bowiem nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ustalenie, który z przepisów materialnoprawnych ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, ale i poprzez brak jego wykładni i prawidłowego zastosowania. Trudno bowiem uznać, że art. 78 stanowił podstawę rozważań organu, w sytuacji, gdy jest on tylko powołany w komparycji, zaś w uzasadnieniu organ odwoławczy w tej kwestii nie zajął żadnego stanowiska. W konsekwencji organ odwoławczy w sposób wadliwy ustalił też istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszył przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jednoznacznie zatem wynika, że uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego ale tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Trafnie stwierdza WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 744/12; LEX nr 1241449, że "Nie ulega bowiem wątpliwości, iż służbę pożarniczą cechuje daleko idąca dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, z racji niemożliwego zaplanowania szczególnie działań gaśniczo-ratowniczych, skoro działania te dotyczą zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, a których skala może wymagać udziału wszystkich strażaków danej jednostki i to niezależnie od pory dnia i nocy. Z tego względu, oczywistym wymogiem służby pożarniczej jest gotowość jej pracowników do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, co wymusza konieczność zamieszkiwania tych osób w pobliżu jednostki pełnienia służby, aby zapewnić uzyskanie gotowości wykonywania działań ratowniczo -gaśniczych w jak najkrótszym czasie. W tym właśnie celu, w omawianym art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej związano prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego z faktem nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby, niezależnie od tego, czy posiada lokal mieszkalny poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską." Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie stanowi zatem formy zaspokajania potrzeby mieszkaniowej strażaka gdy nie posiada on lokalu mieszkalnego. Służy temu prawo do otrzymania pomocy finansowej. Równoważnik pieniężny, określony w art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażak może się ubiegać natomiast tyko wtedy, gdy nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej tego miejsca. Podzielić należy stanowisko, że potrzeby mieszkaniowe strażaka mianowanego są zaspokojone wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria. W tym zakresie orzekające organy nie przedstawiły żadnego stanowiska, poza stwierdzenie faktu, że skarżący w dniu 13 września 2019 r. umową darowizny (akt notarialny Rep. A Nr [...]) otrzymał lokal mieszkalny w K przy ul. S o powierzchni użytkowej 56,81 m2, w którym zamieszkuje wraz z małżonką. Z tych samych powodów - naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego - wadliwa jest też decyzja organu pierwszej instancji. Organy orzekające skoncentrowały się tylko na kwestiach czasu dojazdu od przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby do przystanku najbliższego miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). W tym kontekście podnieść należy, że definicja legalna pojęcia "miejscowości pobliskiej", jest zawarta w art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Trafnie podnosi WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 71/20; LEX nr 3009558, że dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie ustaw pragmatycznych, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji ustaliły, że czas przejazdu na trasie K – P – K nie przekracza dwóch godzin i w związku z tym wydały negatywne dla skarżącego decyzje. W tym kontekście należy wskazać, że na tle ustawy o Policji ugruntowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10, LEX nr 758197; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11, LEX nr 1132913; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 125/13, LEX nr 1462359; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14, LEX nr 1782414; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 209/14, LEX nr 1984383). Zwraca się przy tym uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez funkcjonariusza służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze, ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. "Dogodność dojazdu" winna być oceniana z perspektywy funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy, i dlatego przy ocenie tego aspektu należałoby uwzględniać nawet inne, subiektywne przesłanki, takie jak np. konieczność odprowadzania dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzenia po drodze starszego członka rodziny, czy nawet możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 314/15, LEX nr 2100697). W zakresie pojęcia " dogodności " winien też zdaniem Sądu, znaleźć się wątek ekonomiczny wiadomo, bowiem, że przejazd proponowanymi przez organy liniami łączy się z dodatkowymi opłatami jak np. obowiązek wykupienia miejscówki, której koszt jest niezależny od długości trasy. Wykładnia zatem art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wymaga, aby organy administracji publicznej działając zgodnie z zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby istniały podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Przytoczone przepisy prawa oraz treść art. 107 § 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonania wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego oraz uzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy ustawy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, ale także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić przy tym należy, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przez sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2). Ustalenia jednakże orzekających w tej sprawie organów całkowicie nie uwzględniają czasu i harmonogramu pełnienia przez skarżącego służby, co powoduje, że abstrahują od przyjętego w orzecznictwie warunku dogodności, rozumianej jako realna możliwość skorzystania przez funkcjonariusza z istniejącego połączenia publicznymi środkami transportu przewidzianymi rozkładem jazdy w celu dojazdu na służbę, która odbywa się w określonych godzinach. Takich ustaleń całkowicie zabrakło w niniejszej sprawie. Braku tego w żaden sposób nie może konwalidować stwierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że "....opierając się na dostępnych rozkładach jazdy stwierdzić należy, iż na trasie K – P busy kursują stosunkowo często, przejazdy odbywają się także w soboty i niedziele. Biorąc pod uwagę, że w systemie zmianowym służba rozpoczyna się o 7.30, ewentualnie o 19.30". tego rodzaju analiza winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, a nie w odpowiedzi na skargę. Trafnie zatem rzecz ujął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., wskazując, że " wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" - nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", (...) pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się wyłącznie do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Nawet, jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu." W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykazały, zdaniem Sądu, że w kwestionowanym okresie skarżący funkcjonariusz dysponował tak rozumianym dojazdem do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy nie wykazały w żaden sposób, że przyjęte przez nie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia połączenia komunikacyjne było w istocie najdogodniejszym środkiem transportu publicznego dla skarżącego funkcjonariusza (tj. adekwatnym do godzin pełnienia przez niego służby), a jednocześnie nieprzekraczającym łącznego czasu przejazdu dwóch godzin. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie zebrały zatem , a co za tym idzie, także nie oceniły w sposób należyty materiału dowodowego, poprzestając na analizie wybranych przez siebie połączeń. Nie ustaliły, czy skarżący funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria, warunkujące mu przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Naruszenie powołanych przepisów i prawa materialnego i postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., spowodowało, że wydane w sprawie decyzje zapadły bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Zaistniały więc przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., obligujące w takim stanie rzeczy Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.