III SA/Kr 1385/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 30 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty Myślenickiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr P.1209.2023.2818 w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

M. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Starosty Myślenickiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr P.1209.2023.2818 polegającą na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem przez sąd dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną, czy zaskarżone działanie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone musi być zatem sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli nie podlegają. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym i może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Starosty Myślenickiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr P.1209.2023.2818. Jak wynika z akt sprawy zmiana polegająca na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek o numerze ewidencyjnym 1 i 2 obręb ewidencyjny: P., jednostka ewidencyjne: R., dot. usytuowania znaków graficznych oraz przebiegu granicy między tymi działkami została dokonana na podstawie operatu geodezyjnego (ID: [...]) sporządzonego przez uprawnionego geodetę. W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm.; dalej: p.g.k.) przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 p.g.k.). W myśl art. 20 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem. Na mocy art. 24 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Również odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c). Na mocy § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.) o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a oraz § 12 pkt 1 (m.in. właścicieli albo samoistnych posiadaczy) w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno - technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej. Z przywołanych przepisów wynika wprost, że istotą ewidencji jest rejestrowanie istniejącego stanu prawnego gruntów i budynków, zaś wpisy do niej polegają wyłącznie na wprowadzeniu udokumentowanych zmian. Rejestr ewidencji gruntów stanowi bowiem odzwierciedlenie danych z uzyskanych dokumentów, przy czym organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja nie kształtuje zatem nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, stąd też dane zawarte w ewidencji mają charakter techniczno-informacyjny. Jak wynika z akt sprawy, organ zawiadomieniem o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z dnia 3 lipca 2023 r. poinformował właścicieli działek, zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest niewątpliwie czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, ponieważ jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym - na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - ugruntowało się stanowisko, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 (obecnie § 35) rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia: WSA w Krakowie z 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 846/13; WSA w Warszawie z 30 lipca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 505/18; WSA w Opolu z 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Op 203/19; WSA w Gliwicach z 27 marca 2017 r., sygn. II SA/Gl 1057/16, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Oznacza to, że czynność ta nie mieści się jednak w katalogu czynności i aktów, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisach ustaw szczególnych, co oznacza, że nie podlega również kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 251/19; postanowienie NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2599/19, CBOSA). Strona kwestionująca aktualizację ewidencji, o której została zawiadomiona, może podjąć odpowiednie działania w kierunku wprowadzenia zmian. Ustawodawca przewidział bowiem określone środki prawne, za pomocą których można kwestionować nowopowstałe dane ewidencji gruntów i budynków. Należą do nich zarzuty do danych zawartych ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, które mogą w być zgłoszone w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 1 i 9 p.g.k.), a po upływie terminu do ich złożenia – wniosek o zmianę danych (art. ust. 2a pkt 2 p.g.k). W wyniku wniesienia tych środków prawnych mogą być wydane akty, które będą zaskarżalne do sądu administracyjnego. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, jak i o odmowie dokonania zmian w ewidencji starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 i art. 24 ust. 2c p.g.k.). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o przepis 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.