III SA/Kr 1367/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Jakub Makuch SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2022 r. znak SKO.UP/4121/46/2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: SKO.UP/4121/46/2022, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 poz. 1212, dalej: "u.k.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty S. z dnia 21 lutego 2022 r., znak: [...], o cofnięciu M. K. uprawnień kategorii T, B i A (dokument prawa jazdy nr [...] o numerze druku [...] wydany w dniu 8 sierpnia 2001 r.) z rygorem natychmiastowej wykonalności – utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Komenda Powiatowa Policji w S.1 na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wystąpiła do Starosty S. o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem. W uzasadnieniu wniosku podano, że M. K. w dniu 28 kwietnia 2021 r. w miejscowości J. doprowadził do zdarzenia drogowego nie udzielając pierwszeństwa przejazdu innemu pojazdowi i odjechał z miejsca (twierdząc, że nic nie zauważył), a następnie po zakończeniu czynności przy odjeżdżaniu z miejsca kolizji uderzył w zaparkowany pojazd i spowodował jego uszkodzenie. Decyzją nr [...] z dnia 26 maja 2021 r. wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.k., Starosta S. skierował M. K. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (data doręczenia: 27 maja 2021 r.). Decyzją z dnia 4 października 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.k. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a., Starosta S. z rygorem natychmiastowej wykonalności zatrzymał M. K. prawo jazdy kategorii T, B i A do czasu przedstawienia orzeczenia lekarskiego o braku lub istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych kategorii, albowiem strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 101 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie przedłożyła odpowiedniego orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., Starosta S. wygasił z mocy prawa ww. decyzję własną z dnia 4 października 2021 r. z uwagi na to, że w dniu 26 listopada 2021 r. wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 29 czerwca 2021 r., którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii m.in. T, B i A. W dniu 29 listopada 2021 r. Starosta S. najpierw wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień kategorii T, B i A, a następnie - z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego - zawiesił je postanowieniem na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. Starosta S. podjął zawieszone postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień kategorii T, B i A z uwagi na to, że w dniu 29 grudnia 2021 r. wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 21 grudnia 2021 r., którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii m.in. T, B i A. Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a., Starosta S. cofnął M. K. uprawnienia kategorii T, B i A z rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że otrzymanie przedmiotowego orzeczenia lekarskiego zaktualizowało obowiązek wydania decyzji związanej (nieuznaniowej), natomiast ochrona zdrowia lub życia ludzkiego zagrożonego z powodu niezdolności kierowcy do prowadzenia pojazdów uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Działając na skutek odwołania M. K., w którym podniósł on, że od 54 lat ma prawo jazdy kategorii T, B i A, nie spowodował żadnego zagrożenia drogowego i nie był karany z tego tytułu, a obecnie stan zdrowia uległ poprawie i czuje się dobrze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 11 u.k.p.). W niniejszej sprawie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym w P. S.A. [...] Centrum Naukowe Medycyny [...] w W. przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców dr nauk med. E. O. stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawa jazdy m.in. kat. T, B i A. Orzeczenie lekarskie nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej - jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby (lekarzy z uprawnieniami), co wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców i przepisów u.k.p. Orzeczenie lekarskie sporządza się według ustalonego urzędowo wzoru (załącznik nr 7 do powołanego rozporządzenia). Nie przewiduje się w nim ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zatem zamieszczenie w nim jedynie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Orzeczenie lekarskie nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim, wyklucza zatem możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04). Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest orzeczenie lekarskie. Przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Organ może więc dopuścić każdy środek dowodowy w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania dokumentu urzędowego nie może być on uznany za dowód w sprawie. Przeciwdowodem mogłoby być jednie uzyskane przez stronę orzeczenie lekarskie w wyniku poddania się przez nią z własnej inicjatywy badaniu w określonych przez przepisy ośrodkach (§ 11 powołanego rozporządzenia). Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. (data stempla pocztowego) M. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący podniósł, że ma prawo kierowania parowozem (33 lata) oraz elektrowozem (7 lat) jako maszynista PKP w S.1, czołgiem T-34-85 (2 lata w G.), a także samochodem, traktorem i motocyklem (54 lata). W czasie jazdy tymi pojazdami nie spowodował nigdy wypadku drogowego i nie był karany nawet mandatem. W czasie pracy na PKP był badany co roku przez lekarzy kolejowych i nie miał problemów zdrowotnych aż do emerytury. W roku 2013 r. stwierdzono u niego nadciśnienie tętnicze. Na tę chorobę leżał w szpitalu przez 8 dni. Po wyleczeniu z nadciśnienia przepisano mu lek [...] i polecono zgłaszać się co roku do kontroli. Ostatnio wizytę przedłużono na półtora roku. W związku z unormowaniem się ciśnienia, a nawet jego spadkiem poniżej normy, lekarz polecił odstawienie leku. Po kilku miesiącach niezażywania leku ciśnienie tętnicze wzrosło, co stwierdzono podczas badań w trybie odwoławczym. Po tych badaniach lekarz rodzinny polecił zażywać lek, w wyniku czego ciśnienie tętnicze jest w normie do wieku, a skarżący czuje się dobrze fizycznie i umysłowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącemu termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, dalej: "u.k.p."), starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami wynika w tym przypadku z utraty cechy, jaka powinna przysługiwać osobie, której prawo jazdy może być wydane, a która polega na uzyskaniu orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.k.). Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Chodzi o wyeliminowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jakie choćby potencjalnie tylko stwarza kierowca, u którego stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu i jednoznacznie opisuje rolę organu, nie pozostawiając mu wyboru przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta ma charakter związany, czyli nie zależy od uznania organu. Jeśli zaistniały przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. nastąpiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to organ ma jednocześnie prawo i obowiązek wydać odpowiednią decyzję. Organ nie może zatem nie wydać decyzji cofnięciu prawa jazdy, jeśli ziści się opisany w tym przepisie stan faktyczny. Organ nie ma luzu decyzyjnego i jest związany - wydanym w przewidzianym przepisami prawa trybie - orzeczeniem lekarskim, w którym uprawniony lekarz stwierdza istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ocena stanu zdrowia kierowcy pod kątem występowania przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdu leży z woli ustawodawcy w gestii uprawnionych lekarzy wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze nie ma prawnej możliwości weryfikacji orzeczenia lekarskiego i to zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której ono zapadło. Dopuszczenie weryfikacji orzeczenia lekarskiego przez organ oznaczałoby upoważnienie go między innymi do oceny dokumentacji medycznej oraz wyników badań, w oparciu o które wydano orzeczenie lekarskie, gdyż wzór orzeczenia lekarskiego określony w rozporządzeniu nie przewiduje uzasadnienia. Powyższe nie tylko przekraczałoby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby niemożliwe, gdyż organ nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 13/14). Treść orzeczenia lekarskiego determinuje zatem działanie organu uprawnionego do wydawania decyzji w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro organ nie czyni ustaleń co do stanu zdrowia kierującego, lecz opiera się na orzeczeniu lekarskim wydanym w odpowiednim trybie, to w niniejszej sprawie znaczenia nie mogły mieć takie okoliczności, jak podnoszone przez skarżącego długotrwałe posiadanie uprawnień różnego rodzaju, brak spowodowania wypadku drogowego, niekaralność czy - odnoszące się do przeszłości, a przez to nieaktualne - twierdzenia o pomyślnych wynikach regularnych pracowniczych badań lekarskich wykonywanych przed przejściem na emeryturę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 19/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn akt III SA/Kr 1262/20). Nie są to przesłanki ustawowe, które miałyby znaczenie z punktu widzenia regulacji prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji administracyjnej i które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy zgodny z oczekiwaniem skarżącego. Jedyną okolicznością istotną jest bowiem treść orzeczenia lekarskiego, a w niniejszej sprawie z orzeczenia tego (a nawet dwóch) wynika istnienie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonych kategorii. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił orzeczenia lekarskiego uprawnionego lekarza, z którego wynikałoby, że stwierdzone u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami już ustały, a w konsekwencji organ odwoławczy zasadnie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów u.k.p. Zawartych w skardze twierdzeń o dobrym stanie zdrowia skarżącego nie można uznać za miarodajne; nie zostały one poparte dowodami. Jednak gdyby nawet poparto je dowodami pochodzącymi od wspomnianych w skardze lekarzy, to i tak nie prowadziłoby to do skutecznego zakwestionowania ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 21 grudnia 2021 r., bo nie są to uprawnieni lekarze, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.k.p., wpisani do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez marszałka województwa (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2388/14). Ostateczne orzeczenie lekarskie ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.) i może być zweryfikowane jedynie na drodze kolejnych badań lekarskich przeprowadzonych przez uprawnione jednostki orzecznicze podjętych zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (A. Drelichowska, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. III Łd 474/13, Prokuratura i Prawo, 2014, 7-8, s. 235-241). Wszak orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., to nie jakiekolwiek orzeczenie wystawione przez lekarza medycyny, a tylko orzeczenie, o którym mowa w wydanym na podstawie art. 81 ust. 1 u.k.p. rozporządzeniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.