III SA/Kr 1344/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2023 r. znak SKO.UP/4121/91/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oraz przywrócenia uprawnień w zakresie kategorii B prawa jazdy oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r., znak: SKO.UP/4121/91/2023, działając na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 lutego 2023 r., znak: K-I-W-5430.1.105.2023.MB, odmawiającej J. B. zwrotu prawa jazdy oraz przywrócenia uprawnień w zakresie kat. B prawa jazdy – utrzymało zaskarżoną decyzję własną w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 16 lutego 2023 r., znak: K-I-W-5430.1.105.2023.MB, wydaną na podstawie art. 103 ust 3 i art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), Starosta Krakowski odmówił J. B. zwrotu prawa jazdy oraz przywrócenia uprawnień w zakresie kat. B prawa jazdy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przypomniał, że cofnął J. B. uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B prawa jazdy na okres 2 lat (decyzja z dnia 10 lutego 2021 r. sprostowana postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r.) w związku z wyrokami SR [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. ([...]) i SO w K. z dnia 18 czerwca 2020 r. ([...]), wskazując przy tym, że pozostały do wykonania środek karny będzie liczony od zwrotu dokumentu prawa jazdy. Strona nie zadośćuczyniła obowiązkowi zwrotu dokumentu prawa jazdy mimo dwukrotnego wezwania (pismo odebrał dorosły domownik), a w dniu 8 lipca 2022 r. oświadczyła, że dokument zagubiła. W dniu wpływu do organu pierwszej instancji prawomocnego wyroku obowiązywał art. 29 § 3 Kodeksu wykroczeń i art. 43 § 3 Kodeksu karnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 5 grudnia 2020 r., a do postępowań dotyczących zatrzymanych praw jazdy lub pozwoleń na kierowanie tramwajem wszczętych a niezakończonych przed dniem wskazanym w komunikacie określającym dzień wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających weryfikację danych o kierującym pojazdem w centralnej ewidencji kierowców i wprowadzanie do centralnej ewidencji kierowców informacji o zatrzymaniu wydanego w kraju prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem oraz o ich zwrocie, stosuje się dotychczasowe przepisy (art. 2, art. 3 i art. 25 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2020 r. poz. 1517). Skoro wyrok, którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy na okres 2 lat oraz zobowiązano do zwrotu prawa jazdy, uprawomocnił się w dniu 18 czerwca 2020 r., a oświadczenie o zagubieniu dokumentu złożono dopiero w dniu 8 lipca 2022 r., to pozostały do wykonania środek karny biegnie od dnia 8 lipca 2022 r. do dnia 23 czerwca 2024 r. W tym miejscu organ pierwszej instancji wskazał na wymóg "uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji", o którym mowa w art. 102 ust. 2 i art. 103 ust. 3 u.k.p. Odnosząc się do wniosku z dnia 15 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że wydanie profilu kandydata na kierowcę umożliwiającego przystąpienie do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 u.p.k. nie jest możliwe, bo wnioskodawcę obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B do dnia 23 czerwca 2024 r. W odwołaniu od decyzji Starosty Krakowskiego strona podniosła, że nie informowała urzędu o zagubieniu prawa jazdy, bo nie wiedziała, że powinna zgłosić ten fakt od razu, zwłaszcza że i tak nie mogła prowadzić pojazdów mechanicznych, a w razie sprawdzenia wyświetliłaby się jako osoba z orzeczonym zakazem. Zdaniem strony nowelizacja powinna zadziałać na jej korzyść. Przez brak zwrotu bezużytecznego dokumentu środek karny okazuje się dwukrotnie dłuższy niż powinien, a w dodatku dopiero po dwóch miesiącach wizyt w urzędzie i wymiany korespondencji strona dowiedziała się, że musi złożyć wniosek, aby uzyskać decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 103 ust. 3 i ust. 3a u.k.p., a następnie wskazał, że strona w dniu 8 lipca 2022 r. złożyła oświadczenie o zagubieniu prawa jazdy, natomiast z treści ostatecznej decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B prawa jazdy na okres 2 lat, wynika, że okres cofnięcia uprawnień biegnie od zwrotu prawa jazdy i wynosi 716 dni. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że wniosek o zwrot prawa jazdy należało rozpatrzeć według poprzedniego stanu prawnego, bo postępowanie w sprawie wykonania środka karnego zostało wszczęte przed 5 grudnia 2020 r., a nadto przypomniał o ciążącym na osobie posiadającej prawo jazdy obowiązku zawiadomienia starosty o utracie dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia (art. 18 ust. 1 u.k.p.). Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. J. B. (dalej: "skarżący") wywiódł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim braku ustalenia, czy zakaz prowadzenia pojazdów został wpisany do Centralnej Ewidencji Kierowców, skoro wykonanie wyroku przez Starostę Krakowskiego miało miejsce po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym, która uchyliła obowiązek zwrotu przedmiotowego dokumentu, czego konsekwencją jest naruszenie art. 100aa ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez brak przyjęcia, iż dane gromadzone w ewidencji, a to dotyczące cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, nie są tożsame ze zwrotem dokumentu prawa jazdy, mimo to, że skutek zakazu prowadzenia pojazdów, jak i sankcje, zostały wprowadzone w życie wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że nie kwestionuje ani tego, że sąd karny zobowiązał go do zwrotu dokumentu prawa jazdy, ani tego, że obowiązku tego nie wykonał, natomiast podważa obowiązek zwrotu dokumentu prawda jazdy w związku z nowelizacją, która weszła w życie w dniu 5 grudnia 2020 r. Co prawda art. 29 § 3 Kodeksu wykroczeń w poprzednim brzmieniu obowiązywał w chwili wpływu wyroku sądu karnego do urzędu, jednakże Starosta Krakowski wykonał wyrok w dniu 10 lutego 2021 r., czyli już po nowelizacji, gdy uchylono obowiązek zwrotu dokumentu. Organy poprzestały na ogólnikowym stwierdzeniu o zastosowaniu przepisów przejściowych, ale nie wyjaśniły, dlaczego art. 25 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, który odnosi się do "zatrzymanych praw jazdy", miałby mieć zastosowanie w sprawie, w której dokument został zatrzymany tylko na 14 dni, a następnie zwrócony skarżącemu. W tym miejscu skarżący przytoczył fragment wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 286/22) i wskazał, że nowelizacja nie zawiera przepisów przejściowych, które dotyczyłyby jego przypadku, a z uzasadnienia projektu nowelizacji w zakresie uchylenia art. 43 § 3 k.k. (odpowiednik art. 29 § 3 k.w.) wynika, że środek karny miał obowiązywać od uprawomocnienia się orzeczenia. Jednocześnie z dniem 5 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 135b PoRD, zgodnie z którym zatrzymanie wydanego w kraju prawa jazdy następuje przez wprowadzenie informacji o zatrzymaniu do centralnej ewidencji kierowców niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 (powyższe związane było z równoległym zniesieniem ciążącego na kierujących pojazdami obowiązku posiadania przy sobie dokumentu prawa jazdy). W ocenie skarżącego bieg środka karnego powinien rozpocząć się nie od dnia prawomocności wyroku (19 czerwca 2020 r.), bo nowelizacja jeszcze wtedy nie obowiązywała, lecz od dnia wejścia w życie nowelizacji (5 grudnia 2020 r.). W przeciwnym razie ukarany – mimo ustawy względniejszej – straciłby prawo jazdy na okres co najmniej dwa razy dłuższy. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy i kiedy organy administracji dokonały określonych wpisów w ewidencji co do utraty uprawnień skarżącego. Jeżeli tak się stało, to z tym momentem zaktualizowała się nakładana przez sąd sankcja (faktyczne i formalne pozbawienie uprawnień) i od tego momentu biegnie okres rzeczywistego pozbawienia możliwości prowadzenia pojazdów mechanicznych. Brak tego ustalenia skutkował przyjęciem, że faktyczne pozbawienie skarżącego możliwości kierowania pojazdami miało miejsce dopiero od chwili zgłoszenia zaginięcia blankietu prawa jazdy, podczas gdy nie sposób wykluczyć, że faktyczne zatrzymanie dokumentu w sposób elektroniczny nastąpiło znacznie wcześniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Jak wynika z prawidłowo poczynionych i zasadniczo bezspornych ustaleń faktycznych organu, prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział IV Karny Odwoławczy z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt [...], uznano J. B. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 87 § 1 k.w. i za to wymierzono mu karę 4000 zł grzywny, a także orzeczono obwinionemu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii prawa jazdy B na okres 2 lat. Jednocześnie zobowiązano obwinionego do zwrotu prawa jazdy do właściwego urzędu administracji samorządowej. Ponadto zaliczono obwinionemu na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 15 czerwca 2017 r. do dnia 28 czerwca 2017 r. Decyzją z dnia 10 lutego 2021., znak K.I-W.5430.1.302.3.2020.AG, sprostowaną postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r., znak K.I.W.5430.1.302.4.2020.AG, wykonując wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział II Karny Wykonawczy, sygn. akt [...], oraz wspomniany wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt [...] – Starosta Krakowski orzekł o cofnięciu J. B. uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B prawa jazdy na okres 2 lat. Na poczet orzeczonego zakazu zaliczono okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 15 czerwca 2017 r. do dnia 28 czerwca 2017 r. oraz zobowiązano do zwrotu prawa jazdy do właściwego urzędu administracji samorządowej, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, iż pozostały okres zatrzymania prawa jazdy (716 dni) będzie biegł od daty zwrotu prawa jazdy. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wzruszona. J. B. nie zwrócił prawa jazdy – w dniu 8 lipca 2022 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Krakowie, filia w W., i złożył oświadczenie, że prawo jazdy zagubił. W dniu 15 lutego 2023 r. J. B. złożył wniosek o zwrot prawa jazdy oraz o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm., dalej "ustawa"), starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Z kolei w myśl art. 102 ust. 2 ustawy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem zwrotu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Warunek nie dotyczy prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem zatrzymanych w związku z nieprzedłożeniem w wymaganym terminie odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest też zwrócenie uwagi na zmianę normatywną dokonaną ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 1517, dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej w art. 29 § 3 Kodeksu wykroczeń skreślone zostało zdanie drugie i trzecie ("Orzekając zakaz nakłada się obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany. Do chwili wykonania tego obowiązku okres, na który orzeczono zakaz, nie biegnie"). Zmiana nastąpiła z dniem 5 grudnia 2020 r. (zob. komunikat Ministra Cyfryzacji z dnia 4 września 2020 r. wydany na podstawie art. 22 ustawy zmieniającej, Dz. U. z 2020 r. poz. 1533). Zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 25 ustawy zmieniającej do o postępowań dotyczących zatrzymanych praw jazdy lub pozwoleń na kierowanie tramwajem wszczętych a niezakończonych przed dniem wskazanym w komunikacie, o którym mowa w art. 22 ust. 1, stosuje się dotychczasowe przepisy. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że w odniesieniu do skarżącego pozostały do wykonania środek karny powinien liczony od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy tudzież od dnia złożenia oświadczenia o jego zagubieniu i biegnie od dnia 8 lipca 2022 r. do dnia 23 czerwca 2024 r. – a zatem obecnie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot prawa jazdy oraz o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Organ trafnie zwrócił uwagę na regułę intertemporalną z art. 25 ustawy zmieniającej, ale – zdaniem Sądu – jeszcze większe znaczenie ma to, że zasady wykonania środka karnego wobec skarżącego zostały skonkretyzowane w indywidualnych aktach stosowania prawa: sama powinność zwrotu prawa jazdy wynika wprost z wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., natomiast decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami precyzuje, że środek karny w postaci zakazu prowadzania pojazdów mechanicznych w zakresie kat. B prawa jazdy na okres 2 lat biegnie od dnia 15 czerwca 2017 r. do dnia 28 czerwca 2017 r. (14 dni) oraz pozostałe do wykonania 716 dni od dnia zwrotu dokumentu do urzędu (brzmienie decyzji po sprostowaniu). Decyzja ta ma walor decyzji ostatecznej, a statuowana nią norma indywidualna pozostaje w obrocie prawnym i obowiązuje – po wydaniu decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. nie wydarzyło się nic, co choćby potencjalnie mogło mieć wpływ na jej moc wiążącą (nie doszło do wzruszenia tej decyzji w jakimkolwiek trybie ani też nie doszło do żadnej istotnej zmiany normatywnej). Zdaniem Sądu, nie można kwestionować określonego w ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. sposobu wykonania środka karnego (sposobu liczenia odnośnego okresu) z powołaniem się na zmianę normatywną, która nastąpiła przed wydaniem tejże decyzji. Jeżeli skarżący uważał, że Starosta Krakowski wadliwie skonkretyzował w stosunku do niego normę prawną (bo np., zdaniem skarżącego, powinny być zastosowane nowe przepisy), to wówczas mógł zakwestionować rozstrzygnięcie w drodze odwołania i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Z tej możliwości skarżący nie skorzystał. Formułowane przez skarżącego obecnie (w sytuacji długotrwałego niewykonania obowiązku zwrotu dokumentu prawa jazdy) twierdzenie, jakoby zmiana normatywna, która nastąpiła z dniem 5 grudnia 2020 r., obowiązek ten również w stosunku do niego zniosła – nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że okres zakazu prowadzania pojazdów, orzeczony wobec skarżącego, powinien być liczony od dnia 5 grudnia 2020 r. – taki wniosek nie wynika bowiem z powołanych wyżej przepisów, a ponadto jest nie do pogodzenia z wiążącymi rozstrzygnięciami, przede wszystkim z ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. Sposób liczenia okresu wykonania orzeczonego wobec skarżącego środka karnego determinują przepisy prawa oraz podjęte w sprawie akty indywidualne – okoliczność ewentualnych wpisów w Centralnej Ewidencji Kierowców nie ma w tym zakresie znaczenia. Tym samym jako niezasadny jawi się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.