III SA/Kr 1289/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 22 lipca 2025 r. nr SP-V.3160.1.6.2025.MN w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 14.317 zł (czternaście tysięcy trzysta siedemnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. nr SP-V.3160.1.6.2025.MN Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania G. J. (dalej: Skarżący, Strona) na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 2, art. 60 pkt 6 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (dalej: "organ I instancji" lub "WUP") z dnia 18 listopada 2024 r. nr RPMP/8.5/33/2024, którą określono kwotę 750.447,24 zł jako środki przypadające do zwrotu przez Skarżącego jako beneficjenta projektu pn. "K. [...])" wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt które Organ II instancji przesłał do tutejszego sądu wraz ze skargą, Skarżący realizował projekt "K. [...] (II)" na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r., zawartej z Województwem Małopolskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Krakowie, pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej, zmienionej aneksem z dnia 9 sierpnia 2019 r. (dalej: "Umowa o dofinansowanie" lub "Umowa"), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, 8 Oś Priorytetowa Rynek Pracy, Działanie 8.5 Wsparcie na rzecz łączenia życia zawodowego z prywatnym. Celem projektu było umożliwienie powrotu lub wejścia na rynek pracy 94 osobom sprawującym opiekę nad dziećmi do lat 3, poprzez utworzenie żłobka z 94 miejscami i świadczenie opieki żłobkowej. Całkowita wartość projektu wynosiła 1.863.048 zł, dofinansowanie – 1.583.048 zł (nie więcej niż 84,970865% wydatków kwalifikowanych), a wkład własny Beneficjenta – 280.000 zł, co miało stanowić nie mniej niż 15,029135% wydatków kwalifikowanych projektu. Umowa przewidywała możliwość proporcjonalnego obniżenia przyznanego dofinansowania w przypadku niewniesienia wkładu własnego w ustalonej kwocie. Projekt był realizowany od 1 marca 2018 r., pierwotnie do 30 kwietnia 2019 r., a następnie – za zgodą Instytucji Pośredniczącej wyrażoną na wniosek Skarżącego – do dnia 13 września 2019 r. Kolejny wniosek o wydłużenie okresu realizacji do 31 października 2019 r., złożony pismem z dnia 31 października 2019 r., a więc już po zakończeniu projektu, nie został uwzględniony (pismo WUP z dnia 6 listopada 2019 r.). Dofinansowanie wypłacono w trzech transzach: w dniu 19 czerwca 2018 r. – 700.000 zł, w dniu 28 grudnia 2018 r. – 600.000 zł oraz w dniu 17 maja 2019 r. – 283.048 zł. W toku realizacji projektu ujawniono uchybienia pokontrolne (skutkujące m.in. obniżeniem stawki ryczałtowej kosztów pośrednich z 20% do 19,90%), a Skarżący składał kolejne wnioski o płatność, z których część nie zawierała wydatków, a część została zaakceptowana. Końcowy wniosek o płatność nr [...] obejmował okres rozliczeniowy od 1 sierpnia 2019 r. do 31 października 2019 r., a więc także wydatki poniesione po dniu 13 września 2019 r. Instytucja Pośrednicząca uznała początkowo część wydatków za niekwalifikowane i pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r., ponowionym pismem z dnia 24 września 2020 r., wezwała Skarżącego do zwrotu kwoty 348.569,78 zł wraz z odsetkami. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zwrotu, zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2020 r., doręczonym w dniu 30 grudnia 2020 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania. W jego toku – po ponownej analizie dokumentacji uczestników projektu (w tym informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i danych z systemu SL2014) oraz rozliczenia wkładu własnego – ustalono wyższą kwotę do zwrotu. Pierwszą decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. nr RPMP/8.5/13/2023 organ I instancji określił kwotę przypadającą do zwrotu na 750.447,24 zł wraz z odsetkami. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją organu II instancji z dnia 14 maja 2024 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – z przyczyn procesowych, przede wszystkim dlatego, że przed jej wydaniem nie wykazano należycie, iż Skarżący został wezwany do zwrotu właśnie tej, wyższej niż pierwotnie żądana, kwoty i że miał możliwość zajęcia stanowiska co do zwiększenia roszczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zastosował się do wskazań organu odwoławczego: zawiadomił Skarżącego o ponownym rozpatrywaniu sprawy (pismo z dnia 10 czerwca 2024 r.), wezwaniem z dnia 16 lipca 2024 r. poinformował go, że kwota środków do zwrotu wynosi 750.447,24 zł wraz z odsetkami i ponownie wezwał do jej zwrotu, dopuścił dowód z Korekty nr 6 informacji dla Beneficjenta o wynikach weryfikacji końcowego wniosku o płatność z dnia 16 lipca 2024 r. oraz z zastrzeżeń Beneficjenta do tej korekty (postanowienie z dnia 12 sierpnia 2024 r.), a następnie zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, z czego Strona skorzystała pismem z dnia 15 października 2024 r., podtrzymując dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. nr RPMP/8.5/33/2024, doręczoną w dniu 22 listopada 2024 r., organ I instancji określił kwotę 750.447,24 zł jako środki przypadające do zwrotu wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi dla kwoty 468.951,78 zł od dnia 28 grudnia 2018 r., a dla kwoty 281.495,46 zł od dnia 17 maja 2019 r. – do dnia zapłaty, z uwzględnieniem okresów wyłączenia naliczania odsetek ustalonych na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p." lub "Ordynacja podatkowa"), tj. od dnia wszczęcia postępowania (23 grudnia 2020 r.) do dnia doręczenia decyzji z dnia 28 czerwca 2023 r. (13 lipca 2023 r.) oraz od dnia przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (7 czerwca 2024 r.) do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji (tj. 22 listopada 2024 r.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości polegały na naruszeniu procedur wynikających z Umowy o dofinansowanie, Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne") oraz przepisów prawa unijnego. Organ wyodrębnił dwie zasadnicze nieprawidłowości. Po pierwsze, niekwalifikowalność 11 uczestników projektu. Organ przyjął, że Skarżący nie wykazał spełnienia przez te osoby kryteriów udziału w projekcie – w odniesieniu do części z nich z uwagi na braki w wymaganej dokumentacji rekrutacyjnej, w odniesieniu do innych z uwagi na to, że z informacji uzyskanych z ZUS wynikało, iż w dacie przystąpienia do projektu były osobami pracującymi i nieprzebywającymi na urlopach związanych z opieką nad dzieckiem, a w jednym przypadku z uwagi na odmowę wiarygodności dokumentom w związku z niejednoznacznościami dotyczącymi podpisów i dat. W konsekwencji wydatki związane z udziałem tych osób uznano za niecelowe i niekwalifikowane, a ich wartość ustalono na 57.720,18 zł, z czego część odpowiadająca dofinansowaniu, tj. 39.460,59 zł, podlega zwrotowi. Po drugie, niewniesienie wkładu własnego w wysokości określonej w Umowie o dofinansowanie. Organ wskazał, że z rozliczonych wniosków o płatność wynika wkład własny w kwocie 142.599,52 zł, co stanowi 8,64820197362% wydatków rozliczonych w projekcie, podczas gdy wymagany był poziom 15,029135%. Zakwestionowana część wydatków wykazanych w końcowym wniosku o płatność jako wkład własny (54.849,64 zł) dotyczyła bowiem – w ocenie organu – okresu po zakończeniu realizacji projektu (wydatki po 13 września 2019 r. uznano w całości za niekwalifikowane, a wydatki dotyczące września 2019 r. rozliczono proporcjonalnie, uznając za kwalifikowane jedynie część odnoszącą się do okresu 1-13 września 2019 r.). W związku z tym, stosując mechanizm proporcjonalnego obniżenia dofinansowania z § 2 ust. 9 Umowy, organ ustalił, że część dofinansowania w kwocie 710.986,65 zł nie może zostać uznana za kwalifikowaną i podlega zwrotowi. Organ przedstawił szczegółową metodologię wyliczenia obu składowych kwoty do zwrotu, podkreślając, że zastosowane podejście odpowiada zasadzie proporcjonalności. Wyjaśnił także zmianę kwoty w stosunku do pierwotnego wezwania do zwrotu, wskazując, że nie zmienił się charakter nieprawidłowości, lecz sposób ich oszacowania. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia organ uznał go za bezzasadny, wskazując na art. 66a u.f.p. W zakresie odsetek przyjął, że co do zasady podlegają one naliczeniu od dnia przekazania środków, jednak – stosując odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej – wyłączył ich naliczanie za wskazane wyżej okresy związane z długotrwałością postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarżący odwołał się od tej decyzji, kwestionując w szczególności interpretację organu w przedmiocie wysokości wniesionego wkładu własnego, podnosząc zarzut przedawnienia z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. Nr 312, s. 1; dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") oraz nie zgadzając się ze sposobem naliczania odsetek. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zawiadomił Stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, rozpoznał wnioski Strony o wskazanie listy dokumentów stanowiących materiał dowodowy, o udostępnienie akt w wersji elektronicznej oraz o doręczenie ich kserokopii (informując o możliwości realizacji prawa wglądu w akta i sporządzania ich kopii w siedzibie organu), a także odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Strony, uznając – z powołaniem się na art. 86 k.p.a. – że wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone na podstawie dokumentów. Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że została ona wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa krajowego i unijnego. Organ odwoławczy dokonał ponownej, własnej oceny ustaleń faktycznych i materiału dowodowego, wskazując, że postępowanie po przekazaniu sprawy zostało przeprowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasatoryjnej. Odnosząc się do pierwszej nieprawidłowości, tj. niekwalifikowalności 11 uczestników projektu, organ II instancji wskazał, że obowiązek wykazania spełnienia kryteriów udziału w projekcie spoczywał na beneficjencie, a wymagane dokumenty wynikały zarówno z regulaminu konkursu, jak i z wniosku o dofinansowanie. Brak tych dokumentów lub ich nieprawidłowość uniemożliwiał potwierdzenie przynależności do grupy docelowej. W konsekwencji udział tych osób został uznany za sprzeczny z zasadami realizacji projektu, a wydatki poniesione w związku z ich udziałem – za niecelowe i nieuzasadnione, co stanowi naruszenie § 2 ust. 2 i § 8 ust. 3 Umowy o dofinansowanie oraz nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L z 2013 r. Nr 347, s. 320 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Organ II instancji przedstawił metodologię wyliczenia kwoty związanej z tą nieprawidłowością. Wskazał, że punktem wyjścia była wartość zadania nr 2 "Realizacja opieki żłobkowej w placówce" w wysokości 738.202,40 zł, którą pomniejszono o koszty stałe funkcjonowania żłobka w kwocie 326.821,87 zł, co dało kwotę 411.380,53 zł. Następnie kwotę tę podzielono przez liczbę wszystkich uczestników projektu (94 osoby) i przemnożono przez liczbę 11 osób uznanych za niekwalifikowalne, uzyskując kwotę 48.140,27 zł wydatków bezpośrednich przypadających na te osoby. Z kwoty tej wyodrębniono część odpowiadającą wkładowi własnemu (18.259,59 zł, według udziału 37,92997692773689%) oraz część odpowiadającą dofinansowaniu (29.880,68 zł), a następnie doliczono koszty pośrednie w wysokości 9.579,91 zł (48.140,27 zł x 19,90%). Całkowitą wartość wydatków niekwalifikowanych związanych z udziałem 11 uczestników określono na 57.720,18 zł, z czego 39.460,59 zł stanowiło dofinansowanie podlegające zwrotowi. Organ odwoławczy zaakceptował tę metodologię, wskazując, że odpowiada ona zasadzie proporcjonalności, gdyż pozwala na przypisanie niekwalifikowalnym uczestnikom wyłącznie tej części wydatków, która pozostaje w związku z ich udziałem, przy jednoczesnym wyłączeniu kosztów stałych niezależnych od liczby uczestników. W dalszej kolejności organ II instancji odniósł się do drugiej nieprawidłowości, tj. niewniesienia wkładu własnego w wymaganej wysokości. Dokonał wykładni postanowień Umowy o dofinansowanie, wskazując, że obowiązek wniesienia wkładu własnego obejmował zarówno kwotę 280.000 zł, jak i minimalny udział procentowy w wydatkach kwalifikowanych, który wynosił 15,029135%. Podkreślił, że rzeczywisty udział wkładu własnego wyniósł jedynie około 8,65%, co oznaczało istotne odstępstwo od warunków Umowy. Organ odwoławczy odtworzył sposób wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi z tego tytułu: przyjmując, że rzeczywiście wniesiony wkład własny (142.599,52 zł) stanowi wymagane 15,029135% wydatków kwalifikowanych, ustalił maksymalną wartość wydatków kwalifikowanych możliwych do rozliczenia na 948.820,54 zł; po odjęciu wkładu własnego uzyskał maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania w wysokości 806.221,02 zł; następnie kwotę tę porównał z faktycznie rozliczonym dofinansowaniem (1.506.292,59 zł), a różnicę – 700.071,57 zł – uznał za wydatki niekwalifikowane, powiększając ją o koszty pośrednie w wysokości 10.915,08 zł, co dało łącznie 710.986,65 zł. Organ II instancji uznał tę metodologię za prawidłową, wskazując, że wynika ona wprost z mechanizmu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania przewidzianego w Umowie o dofinansowanie oraz odpowiada zasadzie ochrony środków publicznych. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie znajduje art. 66a u.f.p., który reguluje przedawnienie zobowiązania do zwrotu środków. Podkreślił, że przepis ten dotyczy przedawnienia zobowiązania, a nie terminu wydania decyzji, oraz że w realiach sprawy nie doszło do jego upływu, gdyż decyzja nie była jeszcze ostateczna. Wskazał również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r., I GSK 408/19 i z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 1604/23), że regulacja krajowa stanowi doprecyzowanie zasad wynikających z rozporządzenia nr 2988/95. W zakresie odsetek organ II instancji zaakceptował stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym co do zasady podlegają one naliczeniu od dnia przekazania środków, jednak z uwzględnieniem wyłączeń wynikających z art. 54 § 1 pkt 7 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., obejmujących okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia pierwszej decyzji oraz okres ponownego rozpoznania sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że przerwa w naliczaniu odsetek określona w art. 54 § 1 pkt 3 O.p. – mimo iż dotyczy sytuacji niewydania przez organ odwoławczy decyzji w terminie – nie znajduje zastosowania, ponieważ odnosi się do terminów określonych w art. 139 § 3 O.p., zamieszczonym w dziale IV Ordynacji podatkowej, podczas gdy na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p. do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., stosuje się odpowiednio wyłącznie przepisy działu III tej ustawy (z powołaniem na wyroki WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017 r., I SA/Kr 886/17 i z 28 sierpnia 2018 r., I SA/Kr 277/18). Organ odniósł się także do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że organ I instancji zgromadził kompletny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny oraz w sposób wyczerpujący uzasadnił rozstrzygnięcie. Podkreślił, że brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, gdyż wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone na podstawie dokumentów. W konsekwencji organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i zastosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania, i utrzymał ją w mocy w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozważenia przez organ kwestii przedawnienia, bowiem bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w kwestii przedawnienia nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieprawidłowości dotyczącej niewniesienia wkładu własnego dopiero po zatwierdzeniu wniosku o płatność końcową, pomimo że Skarżący na bieżąco sprawozdawał organowi I instancji sposób realizacji i rozliczenia projektu, a organ – dysponując wszelkimi informacjami w tym zakresie – nie przedstawiał jakichkolwiek uwag dotyczących wkładu własnego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 8 Umowy o dofinansowanie w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku, zwłaszcza w toku realizacji projektu, Beneficjent musi utrzymywać wkład własny na poziomie 15,029135% wydatków kwalifikowalnych, podczas gdy z treści § 2 ust. 8 Umowy wynika jedynie tyle, że Beneficjent jest zobowiązany do wniesienia wkładu własnego w kwocie 280.000 zł; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przyjęcie, że brak kwalifikowalności 11 uczestników projektu stanowi jedną nieprawidłowość, której wartość organ wylicza dzieląc kwotę 411.380,53 zł przez całkowitą liczbę uczestników (94 osoby) i mnożąc przez 11 osób, podczas gdy brak kwalifikowalności każdego z uczestników stanowi odrębną nieprawidłowość i organ winien wyliczyć kwotę do zwrotu dla każdego z nich odrębnie, z uwzględnieniem faktycznego czasu uczestniczenia w projekcie, albowiem każdy uczestnik był w projekcie inną liczbę dni; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 169 u.f.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 O.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ był uprawniony do naliczenia odsetek za zwłokę od dnia przekazania środków, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte 23 grudnia 2020 r., a zakończone wydaniem decyzji I instancji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) dopiero 18 listopada 2024 r., a zatem znacznie przekroczono termin 3 miesięcy, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 O.p., wobec czego brak jest podstaw do naliczenia odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odniesieniu do przedawnienia wskazano, że sprawa dotyczy środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, wobec czego zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przewidujący czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, a decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny, wobec czego dla przerwania biegu przedawnienia konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I GSK 1994/19); z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego podstawę oceny przedawnienia stanowią przepisy rozporządzenia nr 2988/95, a nie przepisy Ordynacji podatkowej (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., I GSK 1956/18). Tymczasem organ nie poświęcił przedawnieniu – jego aspektom faktycznym i prawnym – należytej uwagi, zaniechał ustalenia charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, momentu ich wystąpienia i ustania, zdarzeń skutkujących przerwaniem lub zawieszeniem biegu terminu oraz daty granicznej orzekania. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. Skarżący złożył pismo procesowe z dnia 17 kwietnia 2026 r., w którym podtrzymał w całości skargę i dotychczasowe stanowisko, a dla uporządkowania sprawy sprecyzował zarzuty, rozpisując je na dziesięć punktów, które układają się w cztery bloki problemowe: po pierwsze – przedawnienia, rozumianego jako wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji zwrotowej (zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 66a ust. 1 i art. 207 ust. 9 u.f.p. oraz zarzut nierozpoznania w sposób pełny zarzutu przedawnienia odnoszącego się do dopuszczalności wydania decyzji); po drugie – pojęcia "nieprawidłowości" w prawie unijnym w odniesieniu do 11 zakwestionowanych uczestników projektu (zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 przez utożsamienie braków lub nieścisłości w dokumentacji z materialną niekwalifikowalnością uczestników oraz zarzut braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego w tym zakresie); po trzecie – wkładu własnego i mechanizmu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania (zarzuty błędnej wykładni § 2 ust. 8 i 9 Umowy oraz niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez potraktowanie sporu o kwalifikowalność i sposób rozliczenia części wydatków jak niewniesienia wkładu własnego oraz przez nałożenie obowiązku zwrotu kwoty 710.986,65 zł nieproporcjonalnej do charakteru uchybienia); po czwarte – odsetek (zarzuty błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 54 § 1 pkt 7 O.p. przez obciążenie strony odsetkami za okresy wynikające z wadliwego i przewlekłego działania organów, w tym za okres zakończony wydaniem decyzji następnie uchylonej w całości). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 dalej "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do sedna. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej była decyzja utrzymująca w mocy decyzję określającą na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w projekcie współfinansowanym ze środków europejskich w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Punktem wyjścia rozważań musi być zatem przypomnienie normatywnych ram tej instytucji. Źródłami regulacji odnoszącymi się do realizacji programów operacyjnych perspektywy finansowej 2014-2020 są zaś rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") oraz tzw. ustawa wdrożeniowa tj. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Stosownie do art. 122 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Zgodnie z art. 125 ust. 1 tego rozporządzenia instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w szczególności weryfikuje, czy współfinansowane produkty i usługi zostały dostarczone, czy operacja spełnia obowiązujące przepisy prawa, wymagania programu operacyjnego i warunki wsparcia operacji (art. 125 ust. 4 lit. a). Instytucję korygowania nieprawidłowości precyzuje art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych; korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego, przy czym państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Kluczowe znaczenie ma legalna definicja "nieprawidłowości" zawarta w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, przez którą należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z definicji tej wyodrębnia się trzy przesłanki, których łączne zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości: naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego (art. 2 pkt 37 rozporządzenia nr 1303/2013) jako przyczyna tego naruszenia oraz szkodliwy, choćby potencjalny wpływ na budżet Unii jako jego skutek. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się przy tym, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono mieć jako takie skutki budżetowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków finansowych (wyrok TSUE z 14 lipca 2016 r., C-406/14, pkt 44-45; podobnie wyrok TSUE z 21 grudnia 2011 r., C-465/10, pkt 47). Uchybienie przepisom prawa stanowi zatem nieprawidłowość uzasadniającą korektę finansową, o ile nie można wykluczyć, że miało ono wpływ na budżet odnośnego funduszu, przy czym szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem zasad prawa unijnego lub krajowego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II GSK 841/16). W płaszczyźnie prawa krajowego, zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pojęcie "innych procedur" rozumiane jest w orzecznictwie szeroko – jako ogół reguł ustalonych na poziomie unijnym i krajowym, w tym postanowienia umowy o dofinansowanie oraz wytyczne, zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich. Jednocześnie samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków; konieczna jest ocena skutków tego naruszenia w kontekście art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 – środki podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu. Sąd podziela także stanowisko organów, że przekazane Skarżącemu na podstawie Umowy o dofinansowanie środki stanowią środki publiczne w rozumieniu art. 60 pkt 6 u.f.p., które winny być wydatkowane zgodnie z procedurami w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., obejmującymi w niniejszej sprawie przede wszystkim postanowienia Umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne, a wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania możliwe jest dopiero po ustaleniu, że stwierdzone naruszenie procedur ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Na tle tak zakreślonych ram normatywnych w sprawie niniejszej wystąpiły jednak cztery zasadnicze grupy zagadnień problemowych. Po pierwsze, kwestia przedawnienia, rozumianego jednak nie jako przedawnienie zobowiązania do zwrotu środków stwierdzonego decyzją, lecz jako dopuszczalność (kompetencja) wydania decyzji zwrotowej po niemal sześciu latach od zakończenia projektu, oceniana w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23 dalej "rozporządzenie nr 2988/95"). Po drugie, kwestia pojęcia nieprawidłowości w prawie unijnym w odniesieniu do 11 zakwestionowanych uczestników projektu oraz sposobu wyliczenia związanej z tym kwoty do zwrotu. Po trzecie, kwestia rozliczenia wkładu własnego i prawidłowości zastosowanego przez organy mechanizmu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania. Po czwarte wreszcie, problem naliczenia odsetek w warunkach wieloletniego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd podzielił zarzut skargi, że organ odwoławczy błędnie rozpoznał podniesiony w odwołaniu zarzut przedawnienia, ponieważ zamiast zbadać, czy w dacie orzekania organy zachowały jeszcze kompetencję do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, ograniczył analizę do art. 66a u.f.p., a więc do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków już określonych decyzją. Tymczasem są to dwie odrębne instytucje prawne: pierwsza dotyczy granicy czasowej, w której organ może jeszcze skutecznie wydać decyzję deklaratoryjną określającą obowiązek zwrotu środków, druga zaś odnosi się do etapu późniejszego, a więc do istnienia i wykonania zobowiązania już stwierdzonego decyzją. Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej przy ocenie dopuszczalności orzekania konieczne jest odwołanie się do rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi natomiast, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, przy czym zasady sektorowe mogą wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit pierwszy); w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit drugi); przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, przy czym po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit trzeci); upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, z zastrzeżeniem przypadków zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (akapit czwarty). Stosownie do art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata i biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji, natomiast art. 3 ust. 3 pozostawia państwom członkowskim możliwość stosowania okresów dłuższych niż przewidziane odpowiednio w ust. 1 i 2. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że w sprawach zwrotu środków europejskich początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się – z ich ustaniem (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I GSK 925/19). Decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu ma przy tym charakter deklaratoryjny. W konsekwencji przyjmuje się, że dla wywołania skutku w postaci definitywnego przesądzenia o obowiązku zwrotu przed upływem terminu przedawnienia nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I GSK 1994/19). Co więcej, z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego podstawę rekonstrukcji normy prawnej służącej ustaleniu okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowią przepisy prawa unijnego, a nie art. 70 § 1 O.p.; pomimo odesłania zawartego w art. 67 ust. 1 u.f.p. przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym przedawnienie co do zasady nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia nr 2988/95 (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., I GSK 1956/18). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przesądził nadto, że art. 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 wywołuje bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych, wobec czego adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ przewidzianego tam terminu (wyrok TSUE z 7 kwietnia 2022 r., C-447/20 i C-448/20); ta sama zasada bezpośredniego skutku odnosi się do art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Skarżący nie ograniczył się do ogólnego twierdzenia o "przedawnieniu", lecz wyraźnie powołał art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, deklaratoryjny charakter decyzji zwrotowej oraz przywołane wyżej orzecznictwo. Tymczasem organ odwoławczy zamiast ustalić moment powstania poszczególnych nieprawidłowości, ich ewentualny charakter ciągły albo powtarzający się, moment ich ustania, a także wpływ tych okoliczności oraz kolejnych czynności organów na bieg terminu z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 od razu przeszedł do art. 66a u.f.p. i stwierdził, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna, a skoro zaskarżona decyzja nie była jeszcze ostateczna, to nie sposób mówić o przedawnieniu zobowiązania. Organ odpowiedział zatem nie na pytanie, czy mógł jeszcze wydać decyzję, lecz na inne pytanie – czy przedawniło się zobowiązanie wynikające z decyzji. Problem jednak w tym, że takie rozumowanie omija zarzut strony. Skarżący nie twierdził bowiem, że wygasło zobowiązanie stwierdzone decyzją, lecz że przed upływem terminu wynikającego z prawa unijnego wygasła kompetencja organu do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu. Organ w uzasadnieniu nie wykazał, dlaczego art. 66a u.f.p. miałby usuwać konieczność odrębnej oceny tej kwestii. Sąd dostrzega, że organ odwoławczy powołał się na wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż art. 66a u.f.p. stanowi doprecyzowanie na gruncie prawa krajowego materialnoprawnego przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu środków europejskich (wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I GSK 1604/23), a także na stanowisko, że przepis ten odnosi się wyłącznie do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, a nie do przedawnienia wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków (wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2021 r., III SA/Gl 415/20). Rzecz jednak w tym, że drugie z przywołanych stanowisk wprost potwierdza tezę Skarżącego: skoro art. 66a u.f.p. nie dotyczy dopuszczalności wydania decyzji, to nie mógł on stanowić wyłącznej płaszczyzny oceny zarzutu, który dotyczył właśnie tej dopuszczalności. Zagadnienie, czy organ w dacie orzekania zachował jeszcze kompetencję do wydania decyzji deklaratoryjnej, wymagało odrębnego zbadania na gruncie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Potrzeba takiej analizy była w realiach niniejszej sprawy tym bardziej ewidentna, że chronologia zdarzeń jest szczególna. Projekt zakończył się 13 września 2019 r., a wszystkie uchybienia przypisywane Skarżącemu – zarówno odnoszące się do kwalifikowalności uczestników projektu, jak i do sposobu wniesienia oraz rozliczenia wkładu własnego – musiały zaistnieć najpóźniej w okresie realizacji projektu, względnie na etapie jego końcowego rozliczenia; późniejsze działania organów mogły dotyczyć wyłącznie ujawnienia albo odmiennej oceny tych okoliczności, nie zaś samego momentu ich powstania. Postępowanie wszczęto zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2020 r., pierwszą decyzję wydano 28 czerwca 2023 r., następnie została ona uchylona w całości w dniu 14 maja 2024 r., kolejna decyzja pierwszoinstancyjna zapadła 18 listopada 2024 r., a zaskarżona decyzja organu odwoławczego – 22 lipca 2025 r., a więc po niemal sześciu latach od zakończenia projektu. Tak znaczny upływ czasu wymagał od organu szczególnie precyzyjnego wykazania, że na gruncie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wciąż dopuszczalne było wydanie decyzji określającej obowiązek zwrotu, w tym wyjaśnienia, jakie akty właściwego organu władzy, o których zawiadomiono Skarżącego, spowodowały przerwanie biegu okresu przedawnienia i kiedy okres ten rozpoczął bieg na nowo, a także czy nie doszło do upływu terminu maksymalnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia. Tego rodzaju ustaleń w zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ nie określił w sposób precyzyjny momentu zaistnienia każdej z nieprawidłowości zarzucanych Skarżącemu, ich charakteru (jednorazowego, ciągłego albo powtarzającego się) ani momentu ich ustania, nie zidentyfikował zdarzeń mogących skutkować przerwaniem biegu terminu, nie wskazał daty, od której przerwany termin biegł na nowo, ani daty granicznej orzekania. Poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania w rozumieniu art. 66a u.f.p. Taka analiza jest niewystarczająca, ponieważ dotyczy innej instytucji prawnej niż ta, na którą powoływał się Skarżący. Przedawnienie oznacza zaś bezpowrotną utratę możliwości orzekania przez organ administracji. Po upływie terminu przedawnienia organ jest uprawniony wyłącznie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego organ, wydając decyzję po tak długim czasie, powinien precyzyjnie wskazać okoliczności, z których wywodzi zachowanie kompetencji do orzekania, a bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w kwestii przedawnienia nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Opolu z 8 maja 2024 r., I SA/Op 343/23). W konsekwencji doszło do wadliwego rozpoznania zarzutu przedawnienia przez pomieszanie przedawnienia zobowiązania już stwierdzonego decyzją z wcześniejszą kwestią wygaśnięcia kompetencji do wydania tej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ powinien był bowiem odrębnie zbadać, czy po upływie terminu wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zachował jeszcze uprawnienie do orzekania o obowiązku zwrotu, a wynik tej oceny mógł zadecydować o samej dopuszczalności wydania decyzji. Sąd zastrzega przy tym wyraźnie, że na obecnym etapie – wobec braku niezbędnych ustaleń– nie przesądza, czy w sprawie rzeczywiście doszło do przedawnienia kompetencji do orzekania; stwierdza jedynie, że zarzut ten nie został rozpoznany, a bez jego rozpoznania kontrola legalności decyzji w tym zakresie nie jest możliwa. Druga grupa zastrzeżeń Sądu dotyczy sposobu ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi w związku z nieprawidłowością polegającą – według organów – na braku kwalifikowalności 11 uczestników projektu. Przypomnieć należy, że organy przyjęły w tym zakresie następujący model wyliczenia: punktem wyjścia uczyniły wartość zadania nr 2 "Realizacja opieki żłobkowej w placówce", tj. 738.202,40 zł, którą pomniejszyły o koszty stałe funkcjonowania żłobka w kwocie 326.821,87 zł, uzyskując kwotę 411.380,53 zł a kwotę tę podzieliły przez liczbę wszystkich uczestników projektu (94 osoby) i przemnożyły przez 11 osób uznanych za niekwalifikowalne, co dało 48.140,27 zł wydatków bezpośrednich. Z tej kwoty wyodrębniły część odpowiadającą wkładowi własnemu (18.259,59 zł) i część odpowiadającą dofinansowaniu (29.880,68 zł), a następnie doliczyły koszty pośrednie w wysokości 9.579,91 zł, przyjmując ostatecznie, że zwrotowi z tego tytułu podlega dofinansowanie w kwocie 39.460,59 zł. Przedstawione wyliczenia są od strony rachunkowej wewnętrznie spójne, poszczególne działania arytmetyczne są poprawne, a kwota 39.460,59 zł, wraz z kwotą ustaloną z tytułu drugiej nieprawidłowości, składa się na łączną kwotę 750.447,24 zł określoną w decyzji. Jednakże sama poprawność arytmetyczna nie wyczerpuje wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji nakładającej na stronę obowiązek o charakterze pieniężnym. Zasadniczy problem polega bowiem na tym, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw przyjętych danych wyjściowych. W szczególności z uzasadnień decyzji nie wynika, w jaki sposób została ustalona kwota kosztów stałych funkcjonowania placówki w wysokości 326.821,87 zł – jakie konkretnie pozycje budżetu projektu (względnie pozycje rozliczone we wnioskach o płatność) uznano za koszty stałe, według jakiego kryterium dokonano tej kwalifikacji i dlaczego suma tych pozycji wynosi właśnie tę, a nie inną kwotę. Organ odwoławczy poprzestał na aprobującym odwołaniu się do metodologii przyjętej w Korekcie nr 6 informacji dla Beneficjenta o wynikach weryfikacji końcowego wniosku o płatność z dnia 16 lipca 2024 r., nie przedstawiając jednak w uzasadnieniu decyzji ani katalogu pozycji składających się na kwotę 326.821,87 zł, ani kryterium ich wyodrębnienia. Tymczasem wysokość kosztów stałych ma w przyjętym przez organy modelu znaczenie wprost przesądzające o wysokości kwoty do zwrotu: im wyższa kwota kosztów stałych, tym niższa podstawa dzielona pomiędzy uczestników, i odwrotnie. Sąd – podobnie jak strona – powinien mieć możliwość odtworzenia i zweryfikowania toku rachunkowego organu w oparciu o treść uzasadnienia decyzji i wskazany w nim materiał dowodowy. W realiach niniejszej sprawy nie jest to możliwe: uzasadnienie pozwala prześledzić kolejne działania arytmetyczne, ale nie pozwala skontrolować prawidłowości danych, na których działania te wykonano. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poddaje się kontroli sądowej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymóg, by uzasadnienie decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, nie jest bowiem wymogiem formalnym – warunkuje on zarówno realność prawa strony do obrony jej interesów, jak i wykonalność sądowej kontroli administracji. Ma to znaczenie tym większe, że strona w toku postępowania i w skardze kwestionowała samą metodologię uśrednionego kosztu podnosząc, że poszczególni uczestnicy brali udział w projekcie przez różne okresy, a organ dysponował danymi pozwalającymi na przypisanie kosztów do poszczególnych uczestników, oraz że niekwalifikowalność każdego z uczestników powinna być rozpatrywana jako odrębna nieprawidłowość, rozliczana indywidualnie. Rzetelne odniesienie się do tych zarzutów a więc wykazanie, że przyjęta metoda uśredniona jest w realiach projektu adekwatna i proporcjonalna, względnie że indywidualizacja kosztów nie była możliwa z uwagi na sposób rozliczania projektu (na co organy wskazywały, podnosząc, że koszty wsparcia uczestników nie były rozliczane indywidualnie i nie jest możliwe powiązanie konkretnych wydatków z danym uczestnikiem) wymagało uprzedniego, przejrzystego wyłożenia podstaw samego wyliczenia, w tym struktury kosztów stałych i zmiennych. Skoro tego zabrakło, ocena, czy zastosowana korekta odpowiada wymogowi proporcjonalności z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, jest przedwczesna. Jednocześnie Sąd zastrzega, że na obecnym etapie nie przesądza ani oceny statusu poszczególnych zakwestionowanych uczestników projektu, ani zasadności samego stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie. Organy poczyniły w tej mierze obszerne ustalenia, oparte na dokumentacji rekrutacyjnej, danych z systemu SL2014 oraz informacjach uzyskanych z ZUS. Rzecz jednak w tym, że kontrola prawidłowości określenia kwoty do zwrotu z tytułu tej nieprawidłowości a więc elementu współkształtującego rozstrzygnięcie okazała się niemożliwa z przyczyn wyżej wskazanych, co samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, czyniąc szczegółowe roztrząsanie pozostałych zarzutów odnoszących się do tej nieprawidłowości przedwczesnym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien jednak w kontekście zarzutów strony mieć na uwadze także to, że w motywach decyzji należy czytelnie rozgraniczyć sytuacje, w których o niekwalifikowalności uczestnika przesądzają pozytywne ustalenia co do jego statusu na rynku pracy (poczynione np. na podstawie danych ZUS), od sytuacji, w których organ wywodzi niekwalifikowalność wyłącznie z braków lub nieścisłości dokumentacji, oraz wyjaśnić, dlaczego w tym drugim wypadku uzasadnione jest przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkującej obciążeniem budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Trzecia grupa zastrzeżeń Sądu dotyczy nieprawidłowości polegającej, według organów, na niewniesieniu przez Skarżącego wkładu własnego w wysokości określonej w Umowie o dofinansowanie oraz zastosowanego w związku z tym mechanizmu proporcjonalnego obniżenia dofinansowania, który doprowadził do określenia z tego tytułu kwoty do zwrotu w wysokości 710.986,65 zł, a więc kwoty stanowiącej zdecydowanie przeważającą część całej należności objętej decyzją. Punktem wyjścia oceny muszą być postanowienia Umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 2 ust. 7 Umowy Instytucja Pośrednicząca przyznaje dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1.583.048 zł, stanowiącej nie więcej niż 84,970865% wydatków kwalifikowanych. Stosownie do § 2 ust. 8 Umowy wkład własny Beneficjenta wynosi 280.000 zł, co stanowi nie mniej niż 15,029135% wydatków kwalifikowanych projektu. Z kolei § 2 ust. 9 Umowy stanowi, że w przypadku niewniesienia wkładu własnego w kwocie, o której mowa w ust. 8, Instytucja Pośrednicząca może kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 7 zdaniu pierwszym, proporcjonalnie obniżyć, z zachowaniem udziału procentowego określonego w ust. 7 pkt 1. Postanowienia te odzwierciedlają klasyczny montaż finansowy projektu: dofinansowanie i wkład własny mają pozostawać względem siebie w stałej relacji procentowej (84,970865% do 15,029135%), składając się łącznie na całość wydatków kwalifikowanych. Trafnie zatem organy przyjęły, że stwierdzenie, iż wkład własny nie został wniesiony w wymaganej wysokości, co do zasady otwiera drogę do zastosowania mechanizmu z § 2 ust. 9 Umowy. W tym więc zakresie – co do samego istnienia umownej podstawy proporcjonalnego obniżenia dofinansowania – stanowisko organów jest prawidłowe. Zastrzeżenia Sądu budzi jednak sposób, w jaki mechanizm ten został w sprawie wykonany. Z uzasadnień decyzji wynika, że organy przyjęły następujący model: skoro rzeczywiście wniesiony (uznany po weryfikacji) wkład własny wyniósł 142.599,52 zł, a wymagany udział wkładu własnego to 15,029135% wydatków kwalifikowanych, to traktując kwotę 142.599,52 zł jako ów wymagany odsetek odtworzono hipotetyczną maksymalną pulę wydatków kwalifikowanych w wysokości 948.820,54 zł od której odjęto wkład własny, uzyskując maksymalne dopuszczalne dofinansowanie 806.221,02 zł, a następnie porównano tę wartość z dofinansowaniem rozliczonym (1.506.292,59 zł) i różnicę 700.071,57 zł, powiększoną o koszty pośrednie 10.915,08 zł, uznano za podlegającą zwrotowi. Wyliczenie to jest algebraicznie spójne w tym sensie, że poszczególne działania są rachunkowo poprawne, a ich wynik, zsumowany z kwotą ustaloną z tytułu pierwszej nieprawidłowości, daje kwotę określoną w decyzji. Rzecz jednak w tym, że matematyczna logika przyjętego modelu nie przesądza o jego zgodności z podstawą, na której organy się oparły, to jest z § 2 ust. 9 Umowy o dofinansowanie. Przepis ten a ściślej postanowienie umowne, które w świetle art. 184 ust. 1 u.f.p. współwyznacza procedury wydatkowania środków odsyła wprost do kwoty przyznanego dofinansowania, o której mowa w ust. 7 zdaniu pierwszym, a więc do kwoty 1.583.048 zł. Punktem odniesienia dla proporcjonalnego obniżenia powinno być zatem przyznane dofinansowanie, nie zaś dofinansowanie rozliczone. Tymczasem organy operowały na kwocie 1.506.292,59 zł, czyli na kwocie rozliczonej, a mechanizm obniżenia zrealizowały nie przez proporcjonalną redukcję kwoty przyznanego dofinansowania, lecz przez rekonstrukcję nowej, hipotetycznej puli wydatków kwalifikowanych, wyprowadzonej z wysokości uznanego wkładu własnego. Innymi słowy, organy utożsamiły "proporcjonalne obniżenie dofinansowania", o którym mowa w § 2 ust. 9 Umowy, z odtworzeniem ex post nowego modelu budżetowego projektu. Takiego mechanizmu § 2 ust. 9 Umowy nie przewiduje. Postanowienie to daje Instytucji Pośredniczącej prawo do redukcji kwoty przyznanego dofinansowania z zachowaniem umownej proporcji, nie daje natomiast podstawy do wtórnego przeliczania całego rozliczenia projektu według rekonstruowanej na nowo puli kwalifikowalności. Wskazując na powyższe uwypuklić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym legalna musi być nie tylko końcowa kwota, lecz także normatywna droga dojścia do niej. To podstawa prawna i przyjęty na jej gruncie mechanizm wyznaczają zakres obowiązku strony oraz umożliwiają jego kontrolę. Skoro organy zastosowały mechanizm niewynikający z powołanej przez siebie podstawy, a zarazem nie wskazały innej podstawy, z której mechanizm ten miałby wynikać, to doszło do naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 9 w zw. z § 2 ust. 7 i 8 Umowy o dofinansowanie w zw. z art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. które miało wpływ na wynik sprawy, współkształtowało bowiem wysokość określonej do zwrotu kwoty. Niezależnie od powyższego organy nie sprostały wymogowi wykazania, że zastosowana korekta odpowiada zasadzie proporcjonalności. Przypomnieć należy, że art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 nakazuje przy dokonywaniu korekt finansowych brać pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze i stosować korektę proporcjonalną. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 9 Umowy ma zaś charakter uznaniowy ("Instytucja Pośrednicząca może"), co oznacza, że skorzystanie z przewidzianego w nim mechanizmu i rozmiar jego zastosowania wymagają ważenia okoliczności konkretnego przypadku i stosownego umotywowania. Tymczasem w realiach sprawy istota sporu – jak trafnie akcentuje Skarżący – nie polegała na tym, że środki składające się na wkład własny nie zostały w ogóle faktycznie zaangażowane w projekt. Organy nie kwestionowały, że Beneficjent wykazywał konkretne kwoty wkładu własnego w kolejnych wnioskach o płatność, w tym w końcowym wniosku o płatność kwotę 154.775,05 zł; dopiero w toku późniejszej weryfikacji część tych wydatków (54.849,64 zł) wyeliminowano z rozliczenia jako dotyczącą w ocenie organów okresu po zakończeniu realizacji projektu albo podlegającą jedynie proporcjonalnemu uznaniu za okres od 1 do 13 września 2019 r. Spór dotyczył więc przede wszystkim kwalifikowalności i sposobu rozliczenia części pozycji wydatkowych, a nie niewniesienia wkładu własnego w sensie faktycznym. Czym innym jest zaś stwierdzenie, że beneficjent nie wniósł wkładu własnego, a czym innym stwierdzenie, że po późniejszej weryfikacji organ nie uznaje części poniesionych wydatków za podlegające rozliczeniu w ramach tego wkładu. Pierwsza sytuacja odnosi się do rzeczywistego zaangażowania środków własnych w projekt, druga do następczej, technicznej oceny rozliczenia. Organy zatarły tę granicę. Organ, eliminując część wydatków z rozliczenia, doprowadził do obniżenia uznanego poziomu wkładu własnego, a następnie potraktował skutki własnej korekty tak, jakby Beneficjent nie wniósł wymaganego wkładu, i uczynił z tego punkt wyjścia do przeliczenia całego dofinansowania. Skutkiem tego zabiegu jest obowiązek zwrotu kwoty 710.986,65 zł, a więc niemal połowy rozliczonego dofinansowania. Organy nie wyjaśniły, dlaczego w tych okolicznościach adekwatna i proporcjonalna w rozumieniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 ma być sankcja finansowa tej skali. Wyjaśnienia wymagał również sposób ustalenia doliczonych do kwoty głównej kosztów pośrednich w wysokości 10.915,08 zł, którego podstawy rachunkowe nie zostały w uzasadnieniach decyzji czytelnie przedstawione. Zaskarżona decyzja jest w omawianym zakresie wadliwa również z tego względu, że jej uzasadnienie ogranicza się w istocie do przedstawienia algorytmu matematycznego, bez dostatecznego wykazania jego podstaw normatywnych i bez rzeczywistej odpowiedzi na argument strony, że wkład własny został faktycznie wniesiony, a spór dotyczy wyłącznie kwalifikowalności oraz sposobu rozliczenia części wydatków. Organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego zakwestionowanie części pozycji rozliczonych jako wkład własny miało prowadzić do wniosku o niewniesieniu wkładu własnego w wymaganej wysokości, dlaczego przyjęta wykładnia § 2 ust. 8 i 9 Umowy jest prawidłowa oraz dlaczego zastosowana sankcja pozostaje adekwatna do charakteru stwierdzonego uchybienia. Taki sposób uzasadnienia narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując ten wątek rozważań stwierdzić wypada, że choć organy prawidłowo przyjęły, że niewniesienie wkładu własnego w wymaganej Umową wysokości może uruchamiać mechanizm z § 2 ust. 9 Umowy, to jednak przyjęły niewłaściwy punkt odniesienia (dofinansowanie rozliczone zamiast przyznanego), zastosowały mechanizm niewynikający z treści Umowy (rekonstrukcję hipotetycznej puli wydatków kwalifikowanych) i nie wykazały, dlaczego właśnie taki model oraz wynikająca z niego skala obciążenia odpowiada wymogowi proporcjonalności. Rozstrzygnięcie w części dotyczącej wkładu własnego nie odpowiada zatem prawu. Wreszcie ostatnia kwestia mająca istotne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, dotyczy odsetek. Organy przyjęły, że określona do zwrotu kwota podlega oprocentowaniu jak zaległości podatkowe od dnia przekazania środków (art. 207 ust. 1 u.f.p.), z uwzględnieniem – na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. – dwóch okresów wyłączenia naliczania odsetek: od dnia wszczęcia postępowania (23 grudnia 2020 r.) do dnia doręczenia pierwszej decyzji organu I instancji (13 lipca 2023 r.) oraz od dnia przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (7 czerwca 2024 r.) do dnia doręczenia decyzji z dnia 18 listopada 2024 r. (22 listopada 2024 r.). Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że art. 54 § 1 pkt 3 O.p. przewidujący analogiczne wyłączenie odsetek za okres przewlekłości postępowania odwoławczego nie znajduje zastosowania, ponieważ odsyła do terminów określonych w art. 139 § 3 O.p., zamieszczonym w dziale IV Ordynacji podatkowej, podczas gdy stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p. do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., stosuje się odpowiednio wyłącznie przepisy działu III tej ustawy; na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyroki WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017 r., I SA/Kr 886/17 i z 28 sierpnia 2018 r., I SA/Kr 277/18. W związku z powyższym przypomnieć należy treść relewantnych przepisów. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W dziale III Ordynacji podatkowej zamieszczony jest art. 54, zgodnie z którym odsetek za zwłokę nie nalicza się m.in.: za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 (§ 1 pkt 3), a także za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 1 pkt 7). Stosownie do art. 54 § 2 O.p. wyłączeń tych nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu, a w myśl art. 54 § 3 O.p. przepisy § 1 pkt 2, 3 i 7 stosuje się również w razie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji – co w sprawie niniejszej pozostawało poza sporem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie przychylił się do stanowiska organu oraz poglądów wyrażonych w przywołanych przez niego wyrokach. Za wadliwe uznać należy takie odczytanie art. 67 ust. 1 u.f.p., które prowadzi do wybiórczego stosowania mechanizmu ochronnego z art. 54 O.p. – to jest do zastosowania § 1 pkt 7 (przewlekłość postępowania pierwszoinstancyjnego) przy jednoczesnej odmowie zastosowania § 1 pkt 3 (przewlekłość postępowania odwoławczego) tylko z tej przyczyny, że przepis, do którego pkt 3 odsyła w zakresie terminu załatwienia sprawy (art. 139 § 3 O.p.), został zamieszczony w dziale IV Ordynacji podatkowej. Po pierwsze, skoro art. 67 ust. 1 u.f.p. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, to owa odpowiedniość powoduje, że art. 54 § 1 pkt 3 O.p. do którego odsyła niejako "zasysa" aksjologicznie treść art. 139 § 3 O.p. Norma wyrażona w art. 54 § 1 pkt 3 O.p. a mianowicie ta, że strona nie ponosi ciężaru odsetkowego za okres, w którym organ odwoławczy pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy zamieszczona jest w całości w dziale III i to ona, a nie art. 139 § 3 O.p. jako taki, podlega odpowiedniemu stosowaniu. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej powinny być przy tym stosowane jednocześnie z regulacjami ustawy o finansach publicznych i Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim się wzajemnie nie wykluczają (por. NSA w wyroku z 15 października 2020 r., I GSK 523/18). Po drugie, "odpowiednie" stosowanie art. 54 § 1 pkt 3 O.p. w sprawach należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., załatwianych w procedurze uregulowanej Kodeksem postępowania administracyjnego, wymaga jedynie modyfikacji w zakresie miernika terminowości: skoro postępowanie odwoławcze toczy się w reżimie k.p.a., to w miejsce terminów z art. 139 § 3 O.p. (co do zasady dwa miesiące od dnia otrzymania odwołania, a w sprawach, w których przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o jej przeprowadzenie – trzy miesiące) uwzględnić należy terminy załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynikające z art. 35 § 3 k.p.a. (co do zasady miesiąc od dnia otrzymania odwołania). Na tym właśnie polega sens odpowiedniego stosowania tzn. nie na odrzuceniu normy z powodu technicznego umiejscowienia przepisu odsyłanego, lecz na jej dostosowaniu do specyfiki postępowania, w którym ma znaleźć zastosowanie. Po trzecie, za takim odczytaniem przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Zasadniczym celem regulacji art. 54 § 1 pkt 3 i 7 O.p. jest ochrona strony przed negatywnymi konsekwencjami przewlekłego działania organów: strona nie ma wpływu na tempo pracy organu, a to właśnie opieszałość organu generuje narastanie odsetek. Ustawodawca wyłączył zatem obowiązek zapłaty odsetek za okresy, w których organ przekracza ustawowe ramy czasowe prowadzenia postępowania, tak aby organ nie mógł czerpać korzyści z własnej przewlekłości. Regulacja ta realizuje zasadę zaufania do organów władzy publicznej korespondując z art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a., które nakazują organom działać w sprawie wnikliwie i szybko. Nie sposób wskazać aksjologicznego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji strony w zależności od tego, czy przewlekle działał organ pierwszej instancji, czy organ odwoławczy. W obu wypadkach przyczyna narastania odsetek leży po stronie administracji. Przyjęcie stanowiska organów prowadziłoby do rezultatu trudnego do zaakceptowania: strona byłaby chroniona przed skutkami przewlekłości postępowania pierwszoinstancyjnego, a jednocześnie ponosiłaby pełny ciężar odsetkowy za dowolnie długi okres postępowania odwoławczego, i to niezależnie od skali przekroczenia terminów. Realia niniejszej sprawy dobitnie przy tym ilustrują wagę tego zagadnienia. Postępowanie wszczęto 23 grudnia 2020 r., a ostateczne rozstrzygnięcie zapadło 22 lipca 2025 r. W tym czasie sprawa dwukrotnie przechodziła przez postępowanie odwoławcze: pierwsze odwołanie wniesiono 25 lipca 2023 r. (przekazano je organowi odwoławczemu 2 sierpnia 2023 r.), a decyzja kasacyjna organu II instancji zapadła dopiero 14 maja 2024 r.; drugie odwołanie wniesiono 3 grudnia 2024 r. (przekazano 9 grudnia 2024 r.), a zaskarżona decyzja została wydana 22 lipca 2025 r. W obu wypadkach terminy załatwienia sprawy odwoławczej zostały wielokrotnie przekroczone, przy czym z akt nie wynika – a organy tego nie ustalały – aby do opóźnień tych przyczyniła się strona albo by powstały one z przyczyn niezależnych od organu (art. 54 § 2 O.p.). Mimo to okresy postępowań odwoławczych nie zostały objęte wyłączeniem naliczania odsetek. Rozmiar obciążenia odsetkowego strony jest zatem w istotnym stopniu pochodną długotrwałości postępowania administracyjnego – w tym postępowań odwoławczych – a nie wyłącznie prostym następstwem samego obowiązku zwrotu. Obciążenie strony odsetkami za te okresy nie miałoby charakteru kompensacyjnego, związanego ze zwłoką beneficjenta, lecz w istocie represyjny – przerzucałoby na stronę ekonomiczne skutki opieszałości administracji, co pozostaje w sprzeczności z celem art. 54 O.p. oraz z zasadami zaufania i proporcjonalności. W konsekwencji organy, ograniczając zastosowanie mechanizmu ochronnego z art. 54 O.p. wyłącznie do § 1 pkt 7 i odmawiając zastosowania § 1 pkt 3, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 O.p., które miało wpływ na wynik sprawy, współkształtowało bowiem zakres obowiązku odsetkowego strony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie objąć analizą całość mechanizmu ochronnego z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 w zw. z § 2 i 3 O.p., stosowanego odpowiednio, i ustalić okresy wyłączenia naliczania odsetek z uwzględnieniem terminów załatwienia sprawy odwoławczej wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., badając zarazem, czy do opóźnień przyczyniła się strona lub czy powstały one z przyczyn niezależnych od organu. Jedynie na marginesie przypomnieć należy, że obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami wynika wprost z art. 207 ust. 1 u.f.p. (a w odniesieniu do dotacji z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), wobec czego rozstrzygnięcie o odsetkach jest obligatoryjnym elementem decyzji zwrotowej, a rzeczą organu jest jedynie prawidłowe wyznaczenie okresów, za które odsetki nie podlegają naliczeniu. Stwierdzone wyżej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie Sąd zastrzega, że niniejszym wyrokiem nie przesądza, iż środki objęte decyzją nie podlegały zwrotowi w całości lub w części. Stwierdza natomiast, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób pełny, zastosował wadliwą metodologię ustalenia części należności oraz nieprawidłowo ocenił kwestie przedawnienia i odsetek a wady te, ocenione łącznie, uniemożliwiły pozytywną weryfikację legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (3500 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, których wysokość (10800 zł) określa § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz. U. 2026 r., poz. 118).