III SA/Kr 1125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 25 czerwca 2018 r. nr XXXV/403/18 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 8 ust. 2 pkt 4 oraz § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach zaskarżył pismem z 23 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 25 czerwca 2018 r. nr XXXV/403/18 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania w części, tj. w zakresie jej § 2, § 3 ust. 1 pkt 4, ust. 6 i 7, § 10 ust. 1, 3, 4 oraz 5, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa: 1.) art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele powołani zostaną w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową; 2.) art. 9a ust. 8 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że warunkiem przystąpienia instytucji do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z Wójtem Gminy Gorlice, co stanowiło powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 3.) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez przyznanie w § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przewodniczącemu prawa tworzenia grup roboczych, z własnej inicjatywy lub na wniosek członków Zespołu, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż to zespól interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, 4.) art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 5.) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 8 ust. 7 zaskarżonej uchwały, że uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe, 6.) art. 9a ust. 10 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że w indywidualnych przypadkach Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, 7.) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 10 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wejść w skład grup roboczych, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 11-12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową, 8.) art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu mogą upoważnić Przewodniczącego Zespołu do tworzenia grup roboczych, poza posiedzeniami Zespołu, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż to zespól interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdził także, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 13 lipca 2018 r., poz. 5099. Prokurator wskazał m.in., że zakres spraw, które powinny być uregulowane w uchwale podjętej na podstawie stanowiącego delegacje ustawową art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, został ściśle w tym przepisie określony, a tym samym treść uchwały nie może wykraczać poza materię w nim przewidzianą, narażając się na zarzut istotnego naruszenia prawa, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w wymienionych w skardze przypadkach. Dalej Prokurator podkreślił, że w wymienionych w skardze przypadkach zapisy uchwały stanowią powtórzenie i modyfikacje przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zaznaczył m.in., takie powtórzenie jest dopuszczalne o ile ma charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Podniósł także, że powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice pozostawiła do uznania Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga tylko w części była zasadna. Zasadny był zarzut nieważności §8 ust. 2 pkt 4 oraz §10 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy to zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Nie jest więc uprawnione powierzenie tej czynności Przewodniczącemu Zespołu w ramach posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego lub poza posiedzeniami. Niezasadne były natomiast pozostałe zarzuty Prokuratora. Sąd uznał, że w zaskarżonym zakresie Rada nie przekroczyła granic delegacji ustawowej, a powtórzenia zapisów ustawowych były dopuszczalne z uwagi na utrzymanie czytelności aktu prawa miejscowego. Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreśla, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie Rada działała w oparciu o art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Przepis ten stanowi, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Błędny jest więc pogląd Prokuratora, że uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie. Sąd uznał, że powtarzane zapisy ustawowe pozwoliły na ujęcie w zaskarżonej uchwale w sposób możliwie spójny, istotnych elementów funkcjonowania Zespołu. Nie były przy tym modyfikacją zapisów ustawowych. Wskazanie w tekście uchwały konkretnych organów, w ocenie Sądu, było dopuszczalne – konkretyzowało bowiem, w warunkach danej gminy, skład zespołu interdyscyplinarnego. Nie nastąpiło więc wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Z tych to powodów Sąd uwzględniając w części skargę, stwierdził nieważność wymienionych w wyroku zapisów zaskarżonej uchwały, a pozostałym zakresie skargę oddalił.