III SA/Kr 1054/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 maja 2022 r., znak SKO.DG/4131/4/2022 w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. sp. z o.o. w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi R. sp. z o.o. w K. (dalej: "strona skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 maja 2022 r. (znak SKO.DG/4131/4/2022) utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z 17 lutego 2022 r. (Nr [...]) orzekającą o wykreśleniu spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia (wpis do rejestru nr [...]). Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z 17 lutego 2022 r. (Nr [...]) orzekł o wykreśleniu spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia (wpis do rejestru nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidują wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru zatrudnienia w przypadku naruszenia przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19 pkt. 2 ww. ustawy, tj. polegających m.in. na świadczeniu usług pracy tymczasowej bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Jak wskazał orzekający organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie fakt świadczenia usług pracy tymczasowej bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia przez stronę skarżącą został stwierdzony w trakcie kontroli Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie. Ta okoliczność była podstawą do wszczęcia postępowania wykroczeniowego. Jak wskazano w opisywanej decyzji, inspektor pracy skierował wniosek o ukaranie do sądu, w oparciu o art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Marszałek Województwa Małopolskiego dodał, że na osobę reprezentującą skarżącą spółkę została nałożona grzywna przez sąd w postępowaniu nakazowym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że wykroczenia określone w art. 121 ust. 1 pkt 2 powoływanej wyżej ustawy są zagrożone karą grzywny, a zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym, nie podlegają wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego. Dlatego też – w ocenie organu I instancji - nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego, o co wnosiła spółka w trakcie postępowania. W tym stanie sprawy, a także z uwagi na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu, w przypadku naruszenia przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji określonych w ustawie, zasadnym było wykreślenie skarżącej z rejestru prowadzonego przez marszałka województwa. 2. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując na błędną interpretację tego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, w której nie występują przesłanki negatywne dla prowadzenia przez spółkę agencji zatrudnienia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją z 2 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu powołało art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który przewiduje wykreślenie podmiotu wpisanego do rejestru agencji zatrudnienia w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, polegających m.in. na świadczeniu usług pracy tymczasowej bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. SKO w Krakowie stwierdziło, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ I instancji i uzasadnia wykreślenie skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał, że uchybienie obowiązkowi posiadania wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia na świadczenie usług pracy tymczasowej stwierdzone zostało w trakcie kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Stwierdzony fakt świadczy o naruszeniu ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia i rodzi dla popełniającego to wykroczenie nie tylko odpowiedzialność karną, ale jednocześnie stanowi przesłankę do wykreślenia z ewidencji. Taką bowiem sankcję ustawodawca przewidział w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za naruszanie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Dodało SKO w Krakowie, iż organ I instancji w odpowiedzi na wniosek spółki prawidłowo też wskazał, że wykroczenia spenalizowane w art. 121 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy są zagrożone karą grzywny, a zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym nie podlegają wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego i dlatego też nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego. 4. W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z 2 maja 2022 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; - art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na wymienieniu w decyzji szeregu przepisów bez omówienia na czym miałoby polegać ich naruszenie; - art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie występują przesłanki negatywne dla prowadzenia agencji zatrudniania, a zwłaszcza przesłanki takie nie występowały na datę wydania zaskarżonej decyzji. Skarga domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie orzeczeń i umorzenia postępowania. Alternatywnie skarga żądała uchylenia zaskarżonych aktów i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie jest podmiotem zbiorowym wobec którego orzeczono prawomocnie karę pieniężną, ani nie jest reprezentowana przez osobę, która została ukarana. Ani spółka, ani osoby ją reprezentujące nie figurują w Krajowym Rejestrze Karnym. W ocenie spółki, nie istnieją przesłanki do wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690; dalej "ustawa"). Przepis ten stanowi, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d, art. 85 ust. 2-5 oraz art. 85a. Stosownie do art. 19 pkt 2 ustawy, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 (m.in. w zakresie usług pracy tymczasowej - art. 18 ust. 1 pkt 4), powinien być niekarany za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b. Z kolei art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje sankcję za prowadzenie agencji zatrudnienia, bez wymaganego wpisu do rejestru tych agencji. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy, kto bez wymaganego wpisu do rejestru agencji zatrudnienia prowadzi agencję zatrudnienia, świadcząc usługi w zakresie pracy tymczasowej lub pośrednictwa pracy w zakresie kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, podlega karze grzywny od 3000 do 100 000 zł. Analiza cytowanych wyżej przepisów nakazuje przyjąć, że przesłanką do wykreślenia podmiotu wpisanego do rejestru agencji zatrudnienia jest stwierdzenie ukarania za czyn określony m.in. w powołanym wyżej art. 121 ustawy. Zastrzec przy tym należy, iż dyspozycja cytowanego wcześniej art. 19 pkt 2 ustawy ("być karanym") oznacza wymierzenie kary na mocy prawomocnego wyroku, za przypisany danej osobie czyn, stanowiący przestępstwo lub wykroczenie, a realizujący znamiona określone w ustawie (np. w art. 121). Jedynie bowiem wyrok sądu mający cechę prawomocności wywierać może określone skutki prawne. Niewątpliwie przy tym ciężar dowodu wystąpienia przesłanki karalności spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26.05.2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1146/16). W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, iż organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że "na osobę reprezentującą podmiot (skarżącą) została nałożona grzywna przez sąd w postępowaniu nakazowym." To ustalenie – jak wskazał organ administracji – wynikało z pisma Okręgowego Inspektora Pracy z 27.01.2021. Zauważyć jednak należy, iż z powyższego pisma wynika, że w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli strony skarżącej inspektorzy skierowali wnioski do sądu o ukaranie za popełnienie wykroczenia z art. 121 ust. 1 pkt 2. Dalej, pismo to wskazuje, iż sąd nałożył grzywnę i brak jest informacji z sądu o wniesieniu sprzeciwu od wyroku nakazowego. W tym miejscu należy zauważyć i podkreślić, że stosownie do art. 133 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania toczącego się przed tymi organami, a zakończonego zaskarżonym aktem. Przekazane sądowi akta administracyjne sprawy nie obrazują faktu ukarania osoby reprezentującej skarżącą spółkę. W przekazanych sądowi aktach sprawy nie ma bowiem wyroku skazującego, na który organy administracji wskazują w wydanych w tej sprawie decyzjach. Nie ma też nawet informacji tak o dacie wydania tego wyroku, jego sygnatury, prawomocności, jak też i tego, jaki czyn i komu zostać miał w ogóle przypisany oraz jaką wymierzono karę. W tym aspekcie podkreślić trzeba, że dla zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie może być uznana za wystarczająca jedynie informacja zawarta w powołanym piśmie Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z 27.01.2022 r. Podana tam informacja, co do ukarania, nie jest bowiem weryfikowalna, a przez to pewna. Samo zaś tylko skierowanie do sądu wniosku o ukaraniu (z akt nie wynika nawet względem kogo taki wniosek został skierowany) - nie oznacza jeszcze ukarania, które – jak wyżej zaznaczono – musi być orzeczone prawomocnym wyrokiem aby mogło wywrzeć skutki prawne w kontrolowanym w tej sprawie postępowaniu. Orzeczenie o ukaraniu musi być prawomocne, aby w ogóle możliwe było rozważenie przez organ tego, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania adekwatnych przepisów prawa materialnego, tj. do wydania decyzji o skreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Z uwagi na stwierdzone przez sąd uchybienia w zakresie kompletowania materiału dowodowego i ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. - brak było podstaw do uznania, iż w sprawie zaszła przesłanka do skreślenia skarżącej rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia powołanych wcześniej przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego – uznać więc należało za trafne. Brak stanowczych i pewnych ustaleń co do miarodajnych dla sprawy okoliczności (istnienia prawomocnego wyroku skazującego za czyn którego popełnienie rzutować może na zastosowanie wobec skarżącej sankcji administracyjnej) - musiał skutkować uznaniem, że nie było trafne stanowisko organów o wystąpieniu przesłanek z art. 18m ust. 1 pkt 2 ustawy uprawniających do wydania orzeczenia w oparciu o ten przepis. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie poczynionych wyżej ocen i uzupełnienie materiału dowodowego. Pozyskany wyrok, w zależności od jego treści i cechy prawomocności, winien być dopiero podstawą dalszych ocen i rozważań organu, co do wystąpienia materialnoprawych przesłanek do uprawniających do wydania decyzji o skreśleniu spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, sąd – w pkt. 1 sentencji – na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych aktów. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. 210 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 210 par. 2 p.p.s.a., w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. Z uwagi na to, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – orzekanie o kosztach postępowania strony niereprezentowanej przez adwokata (radcę prawnego) nastąpiło z urzędu. Na zasądzone koszty postępowania złożył się jedynie wpis uiszczony od skargi (200 zł; k. 21 akt sądowych).