III SA/Kr 1038/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję nr 420/2022 Komendanta [...] w K. z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi W. L. (dalej: "skarżący") jest na decyzja nr 420/2022 Komendanta [...] w K. z dnia 19 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję nr 41/2022 Komendanta [...] w R. z dnia 28 marca 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącemu należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący – jako żołnierz zawodowy – złożył 24 marca 2022 r. wniosek o wypłatę należności z tytułu przeniesienia oraz przesiedlenia, tj. o wypłacenie: 1. diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania, 2. ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania, 3. zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych, 4. zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia wraz z rodziną. Skarżący wskazał, że został służbowo przeniesiony z W. do R. Obowiązki służbowe w nowym miejscu objął 23 listopada 2020 r. Oświadczył, że poprzednio był zameldowany w R., zaś jego żona w M. Przejazd do R. odbył 22 listopada 2020 r. w godzinach [...]. Z kolei członkowie rodziny – żona i dwoje dzieci – odbyli przejazd do nowej miejscowości 1 marca 2021 r. w godzinach [...]. Skarżący załączył do wniosku fakturę za usługę transportową na kwotę 2800 zł, a także zaświadczenia dyrektora oddziału Agencji Mienia Wojskowego w W., że zajmował on kwaterę w tej miejscowości od 1 grudnia 2017 r. do 29 maja 2020 r., a wspólnie z nim zamieszkiwała żona i dzieci. Załączył też zaświadczenia o zameldowaniu - od 11 marca 2021 r. na pobyt stały w R. przy ul. W. swoje i dzieci oraz żony - od 22 marca 2021 r. Do wniosku załączono również zaświadczenie, że żona skarżącego zameldowana była od 1988 r. do 22 marca 2021 r. w M., a wraz z nią zameldowane były tam dzieci. Ponadto skarżący dołączył zaświadczenie spółdzielni mieszkaniowej z R., że do opłat z tytułu użytkowania lokalu przy ul. P. w R., w okresie od 2013 r. do czerwca 2020 r., zgłoszono dwie osoby zamieszkałe w w/w lokalu. Decyzją z 28 marca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych należności. Wskazał, że zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1131 ze zm., dalej: ustawa o służbie wojskowej) zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. W związku z tym, że skarżący oświadczył, że w miejscowości, do której został przeniesiony, był zameldowany na pobyt stały, to nie spełnił on przesłanek do przyznania wnioskowanych świadczeń. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że wskazana interpretacja przepisu ma charakter czysto formalny, nie odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy. W okresie bowiem do 2016 do 2020 r. skarżący faktycznie zamieszkiwał z rodziną w W., zaś meldunek w R. miał charakter czysto formalny. Decyzją z 19 maja 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że skarżący sam w odwołaniu potwierdził, że bezpośrednio przed przeniesieniem na stanowisko służbowe w R., był zameldowany na stałe w tej miejscowości. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości. W skardze na wskazaną powyżej decyzję, skarżący podniósł zarzuty naruszenia: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że spełnił on przesłanki przesiedlenia, to jest faktycznie przesiedlił się z rodziną z dotychczasowego miejsca zamieszkania w W., do nowego miejsca zamieszkania w R., – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w nieuwzględnieniu wykazanej przesłanki przesiedlenia żony skarżącego wraz z dziećmi z W. do R. i odmowy wypłaty świadczenia w tym zakresie. – art. 86 ust. 4 ustawy służbie wojskowej, aktualnie art. 445 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o Obronie Ojczyzny, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania mu wnioskowanych świadczeń, podczas gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że faktycznie przesiedlił się z rodziną z W. (miejsce pełnienia służby) do R. (nowe miejsce pełnienia służby). W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę podkreślił, że do momentu przeniesienia, to właśnie W. stanowiła centrum życiowe rodziny skarżącego. W związku z pełnieniem służby w W., otrzymał on od AMW kwaterę w tej miejscowości i tam też przebywał z zamiarem stałego pobytu. Skarżący zaznaczył, że ani AMW, ani organy samorządowe nie wymagały od niego zameldowania się w W. Po przydzieleniu kwatery w R., skarżący się tam zameldował, wraz z rodziną. W związku z przesiedleniem, przewiózł on z W. do R. wszystkie rzeczy swoje i rodziny, czego dowodem jest przedstawiona faktura. Jak przy tym wskazał, jego żona i dzieci nie były zameldowane w R., więc organ powinien wypłacić świadczenie w stopniu uwzględniającym te osoby. Końcowo skarżący zaznaczył, że interpretacja dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i rażąco krzywdząca dla niego i rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jak podał, nie jest sporne przesiedlenie się skarżącego z dotychczasowego do nowego miejsca pełnienia służby, lecz istnienie okoliczności wyłączającej możliwość wypłaty. Tę okoliczność stanowił fakt zameldowania skarżącego na pobyt stały w miejscowości, gdzie żołnierz, po przeniesieniu służbowym, pełni służbę. Organ ocenił, że zaprzeczanie przez skarżącego tożsamości miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez organ, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowił art. 86 ustawy o służbie wojskowej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują: 1) ryczałt z tytułu przeniesienia; 2) diety – za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby; 3) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby. Z kolei jak stanowi ust. 2 tego przepisu, w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1, do nowego miejsca pełnienia służby, przysługują mu ponadto: 1) zasiłek osiedleniowy; 2) zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. Należności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1, przysługujące żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, ustala się z uwzględnieniem członków rodziny przesiedlających się z żołnierzem do nowego miejsca pełnienia służby (art. 86 ust. 3). Co istotne, ust. 4 cytowanego artykułu precyzuje, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. W tym miejscu należy poczynić uwagę, że ustawa o służbie wojskowej została uchylona 23 kwietnia 2022 r., a regulacja dotycząca świadczeń z tytułu przeniesienia żołnierzy została umieszczona w art. 445 ustawy o Obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 2305, dalej: ustawa o Obronie Ojczyzny). Natomiast zgodnie z art. 819 ustawy o Obronie Ojczyzny, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jak zatem należy zauważyć, ustawa w art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej przyznaje żołnierzom zawodowym prawo do ubiegania się o pięć świadczeń (ryczałt z tytułu przeniesienia, diety, ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu, zasiłek osiedleniowy, zwrot kosztów przewozu). Z kolei art. 86 ust. 4, który statuuje przesłankę wyłączającą możliwość przyznania należności, dotyczy tylko jednego z wymienionej wyżej grupy świadczeń, tj. zasiłku osiedleniowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji, odmownie załatwiając wniosek skarżącego o przyznanie należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym, zastosowały przesłankę wymogu nieposiadania zameldowania na pobyt stały - do wszystkich czterech należności pieniężnych, o które wnioskował skarżący (tj. diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu, ryczałtu za przejazd, zasiłku osiedleniowego i zwrotu kosztów przewozu). Stwierdzenie okoliczności uprzedniego zameldowania skarżącego w R., stało się więc dla organów podstawą do odmówienia nie tylko zasiłku osiedleniowego, ale także diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu, ryczałtu za przejazd i zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych. Trzeba zaakcentować, że uprawnienie do otrzymania należności wskazanych w art. 86 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 pkt 2 jest uprawnieniem odrębnym od zasiłku osiedleniowego, zatem nie jest prawidłowym rozszerzanie przesłanek dotyczących tego ostatniego także na inne świadczenia. Tym samym organy administracji naruszyły art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Powyższe naruszenie miało wypływ na wynik sprawy, bowiem przesądziło o odmownym kierunku rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do całości wniosku skarżącego. Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania przesłanki wyłączającej z art. 86 ust. 4 w odniesieniu do zasiłku osiedleniowego, Sąd nie podziela wykładni tego przepisu dokonanej przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy. Punktem wyjścia dla rozważań w tej materii powinno być wyjaśnienie pojęcia "zameldowania na pobyt stały". Należy podkreślić, że zameldowanie lub wymeldowanie, zgodnie z art. 2 i 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.) są obowiązkami o charakterze ewidencyjnym i służą aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania. Jak z kolei wynika z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Na pojęcie zamieszkiwania składają się zatem dwa elementy, tj. faktyczne przebywanie i zamiar. Miejscem pobytu stałego jest lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, w którym znajduje się jej centrum życiowe i w którym skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 355/10, wyrok WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 28/22). Jak podnosi organ, brak tożsamości miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem jednak Sądu, pominięcie przez organy w niniejszej sprawie rozbieżności między miejscem zamieszkiwania z zamiarem stałego przebywania, a miejscem zameldowania na pobyt stały, byłoby w istocie oparciem się na fikcji meldunkowej, a nie na stanie rzeczywistym, któremu to – w przekonaniu Sądu – należy dać prymat. Zwrócić bowiem należy uwagę na miejsce, w którym jest umieszczona w przepisie przesłanka "zameldowania na pobyt stały". Jest ona mianowicie elementem szerszego wymienienia, w skład którego wchodzi również "posiadanie domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę sformułowania "posiada" świadczy o konieczności położenia przy wykładni analizowanego przepisu akcentu na kwestie faktyczne, a nie ewidencyjne. Ponadto, za uwzględnieniem elementu faktycznego przemawia również treść wskazań ustawodawcy zawartych w art. 86 ust. 15 in fine, na potrzeby wydania rozporządzenia wykonawczego. Akcentują one, że przedmiotowe świadczenia z tytułu wyznaczenia na nowe stanowisko i przesiedlenia mają uwzględniać "rzeczywiście poniesione wydatki". Przyjęcie, że pokłosie zameldowania przy rodzicach w wieku dziecięcym jest przeszkodą do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy wnioskodawca zmienił miejsce stałego pobytu i rzeczywiście poniósł koszty związane z osiedleniem w nowej miejscowości, w istocie wypaczałoby sens zasiłku osiedleniowego. Tym bardziej, jeśli – jak przyznał sam organ – przesiedlenie, czyli zamiana miejsca stałego pobytu rodziny skarżącego z W. na R., rzeczywiście nastąpiło. Warto również odnotować, że w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1003) dla potrzeb potwierdzenia przesiedlenia się żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby na równi traktuje się dokument zameldowania na pobyt stały lub czasowy (ust. 5) oraz dokument, z którego wynika, że żołnierz korzysta z form zakwaterowania w miejscu pełnienia służby (ust. 6). Prawodawca zatem, w określonych okolicznościach przyjmuje, że miejsce stałego pobytu nie musi być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały, jednak może ono być potwierdzone przez inny dokument. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarżący przedłożył do akt sprawy zaświadczenia z Agencji Mienia Wojskowego, z których wynika, że do 29 maja 2020 r. zasiedlał wraz z rodziną, przydzieloną mu kwaterę pod adresem w W. Zatem, co najmniej do 29 maja 2020 r. miejsce stałego pobytu skarżącego znajdowało się w W. Reasumując, zdaniem Sądu wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej stoi na przeszkodzie przyjęciu, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zamieszkuje z zamiarem stałego przebywania w miejscowości, do której został przeniesiony, to nie przysługuje mu zasiłek osiedleniowy. Odmienne stanowisko organów doprowadziło do błędnej wykładni art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej, co miało wpływ na wynik tej sprawy, bowiem spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie zasiłku osiedleniowego. Sąd nie podziela natomiast twierdzeń skarżącego, że zasiłek osiedleniowy – w sytuacji, w której nie przysługiwałby żołnierzowi – powinien zostać wypłacony w części uwzględniającej jego żonę i dzieci. Należy wyjaśnić, że zasiłek ten przysługuje nie żonie i dzieciom żołnierza, lecz żołnierzowi. Kwota zasiłku może być zwiększona ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim i posiadanie dzieci, natomiast, jeżeli sam zasiłek nie przysługuje żołnierzowi, to jego kwota nie może być zwiększona. Wobec jednak wskazanych wyżej uchybień, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia są możliwe do usunięcia przez organ II instancji, stąd uchyleniu podlegała jedynie decyzja zaskarżona, co zresztą pozostaje w zgodzie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze. W tym miejscu Sąd zaznacza, że skoro decyzja kończąca postępowanie była obarczona wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, to po jej uchyleniu, postępowanie powraca do statusu postępowania w toku, niezakończonego. Zatem w myśl art. 819 ustawy o Obronie Ojczyzny, organ – jako w sprawie wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy – jest obowiązany stosować przepisy dotychczasowe. Okoliczność ta jest godna odnotowania z uwagi na fakt, że transponowane do art. 445 ust. 4 ustawy o Obronie Ojczyzny wyłączenie zawarte dotychczas w art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej, zostało rozszerzone o większe wymogi dla uzyskania nie tylko zasiłku osiedleniowego, lecz także zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych. Zatem dotychczasowe przepisy są korzystniejsze dla wnioskodawców. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wykładnię Sądu, że nie można uznać okoliczności wskazanych w art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej za przesłankę wyłączającą przyznanie innych świadczeń niż zasiłek osiedleniowy. Ponadto, w odniesieniu do zasiłku osiedleniowego, organ przyjmie, że wykazanie przez skarżącego, że nie zamieszkiwał z zamiarem stałego przebywania w miejscowości, do której został przeniesiony, będzie uzasadnieniem dla niezastosowania dyspozycji art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej.