III SA/Gl 994/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr OR12-2025-152 w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2025 r., nr OR12-2025-152 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej też: Dyrektor ŚlOR), po rozpatrzeniu odwołania A. H. (dalej także: Wnioskodawca, strona, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik ARiMR) nr [...] z 10 lipca 2025 r. o odmowie wypłaty odsetek za zwłokę z tytułu nadpłaty dotyczącej płatności ONW na rok 2012. W podstawie prawnej powołał m.in. art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024r. poz. 572 ze zm; dalej k.p.a.), art. 29 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. 2023r. poz. 1199 ze zm.; dalej ustawa o ARiMR) oraz art. 78 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2025r. poz. 111 ze zm.; dalej O.p.). Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 15 maja 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2012. Decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową w wysokości 8.543,04 zł a należność tę wypłacono 18 lutego 2013 r. Następnie, po wznowieniu postępowania związanego z aktualizacją powierzchni kwalifikowalnych PEG, decyzją z 26 listopada 2015 r. organ I instancji uchylił decyzję dotychczasową w całości oraz odmówił przyznania płatności, a decyzja ta stała się podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu środków wypłaconych jako nienależnie pobrane. W wyniku tego postępowania decyzją z 28 czerwca 2016 r. ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 8.543,04 zł, którą skarżąca zwróciła 22 listopada 2016 r. wraz z odsetkami za zwłokę, łącznie w kwocie 8.717,90 zł. Równolegle toczyło się jednak dalsze postępowanie wznowieniowe dotyczące prawa do płatności z tytułu ONW za rok 2012 i decyzją z 28 listopada 2024 r. odmówiono uchylenia pierwotnej decyzji z 23 stycznia 2013 r. Następnie decyzją z 16 czerwca 2025 r. stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 28 czerwca 2016 r. ustalającej nienależnie pobrane płatności. W związku z tym ARiMR zwróciła skarżącej 27 czerwca 2025 r. kwotę 8717,90 zł. Pismem z 11 czerwca 2025 r. skarżąca wystąpiła o wypłatę dalszych odsetek za opóźnienie, dochodzonych od kwoty 8.543,04 zł, początkowo od dnia 22 listopada 2016 r. do dnia zapłaty. Decyzją z dnia 10 lipca 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wypłaty odsetek z tytułu nadpłaty, wskazując na art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaakcentowano, że pomimo istnienia nadpłaty w rozumieniu art. 72 §1 ust. 1 O.p. (za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku), nie ma zastosowania zwrot oprocentowania od nadpłaty, na który powołuje się Strona skarżąca we wniosku z dnia 11 czerwca 2025 r. Obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do wypłaty wnioskowanych odsetek, gdyż ustawa o ARiMR w art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b wyłączyła stosowanie przepisu art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono, że przepis art. 29 ust. 7 pkt 1 lit b ustawy o ARiMR został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 646). Zgodnie z art. 13 ww. ustawy - ustawa wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia. Oznaczało to, zdaniem organu, że przepis art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR - wszedł w życie w dniu 29 marca 2022 r. Jednocześnie w ustawie o ARiMR nie przewidziano przepisów przejściowych dotyczących naliczania oprocentowania nadpłaty, zatem brak jest podstawy prawnej do zastosowania art. 78 i art. 78a O.p. od dnia 29 marca 2022 r. Wpłata jakiej dokonała skarżąca na rzecz organu Agencji dnia 22 listopada 2016 r. miała miejsce pod rządami starych przepisów umożliwiających wypłatę nadpłaty wraz z odsetkami, natomiast zwrot nadpłaty oraz wniosek producenta o wypłatę z tytułu nadpłaty nastąpiły po zmianie stanu prawnego (po dniu 29 marca 2022 r.). Zatem obecnie brak jest podstawy prawnej zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 78 i art. 78a O.p., co wyklucza możliwość dochodzenia odsetek od nadpłaty na podstawie ww. regulacji. W ocenie organu odwoławczego, w kwestiach proceduralnych należy stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania przez organ. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż w sytuacji braku wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne – powołano się na uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2006r. sygn. akt K 30/06 oraz wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 13 marca 2024r. sygn. akt I OSK 2191/22. W ocenie organów ARiMR obu instancji - wniosek Strony skarżącej o ustalenie i wypłatę odsetek od nadpłaty był więc niezasadny. W skardze na powyższą decyzję ostateczną zarzucono naruszenie: 1. art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez ich niezastosowanie i odmowę wypłaty odsetek, mimo że termin wypłaty płatności z tytułu ONW za rok 2012 upłynął – według skarżącej – najpóźniej z dniem 1 lipca 2013 r.; 2. art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR w związku z art. 8 § 1, art. 7a § 1 i art. 7 k.p.a., wskazując, że organy błędnie zastosowały brzmienie przepisu obowiązujące od dnia 29 marca 2022 r., podczas gdy – w jej ocenie – z uwagi na czas powstania nadpłaty oraz brak przepisów przejściowych należało zastosować wcześniejszy stan prawny, pozwalający na odpowiednie stosowanie art. 78 i art. 78a O.p.; 3. art. 8 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nieuwzględnienie zasad zaufania do organów państwa i pominięcie tego, że obowiązek zwrotu środków był następstwem wadliwych decyzji organu, które ostatecznie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji zawnioskowano o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że w dacie orzekania nie istniała materialnoprawna podstawa do przyznania oprocentowania nadpłaty, skoro art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR wyłącza stosowanie art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej, a ustawa nowelizująca z 24 lutego 2022 r. nie zawierała przepisów przejściowych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego więc wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że kwota 8.717,90 zł, uiszczona przez skarżącą w wykonaniu decyzji z 28 czerwca 2016 r., została jej zwrócona dopiero w dniu 27 czerwca 2025 r. Poza sporem pozostaje również to, że podstawą zwrotu była późniejsza eliminacja podstaw prawnych utrzymywania obowiązku zwrotu płatności z tytułu ONW za 2012 r. Istota zaś sporu sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji istniała podstawa do ustalenia i wypłaty oprocentowania nadpłaty, a ponadto, czy organy prawidłowo przyjęły, że do sprawy znajduje zastosowanie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. Oceniając charakter prawny dochodzonego świadczenia wskazać należy, że organy prawidłowo zakwalifikowały sporną kwotę, tj. uiszczoną przez skarżącą w wykonaniu decyzji z 28 czerwca 2016 r., a następnie zwróconą jej w czerwcu 2025 r. - jako nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 29 ust. 7 i 8 ustawy o ARiMR. Stanowisko to wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę i nie było zresztą zasadniczo kwestionowane przez stronę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej lub środki krajowe przeznaczone na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej bądź finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei art. 29 ust. 7 tej ustawy odsyła – odpowiednio – do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zaś ust. 8 przyznaje właściwemu organowi Agencji uprawnienia organu podatkowego. W konsekwencji prawidłowe jest założenie, że ewentualne oprocentowanie nadpłaty mogłoby być rozważane tylko wtedy, gdy odpowiednie zastosowanie znajdowałby art. 78 O.p. Spór nie dotyczy więc samego faktu powstania nadpłaty, lecz wyłącznie istnienia podstawy prawnej do jej oprocentowania. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma to, że ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw nadano art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR nowe brzmienie, wprowadzając wyraźne wyłączenie stosowania art. 78 i art. 78a Ordynacji podatkowej. Przepis ten obowiązuje od dnia 29 marca 2022 r. Jak prawidłowo wskazały organy, ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do spraw dotyczących oprocentowania nadpłat. W takiej sytuacji należy odwołać się do ogólnych reguł intertemporalnych, zgodnie z którymi milczenie ustawodawcy co do reguły międzyczasowej co do zasady przemawia za bezpośrednim stosowaniem prawa nowego, chyba że przeciwko temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Trafnie zatem organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, w którym wskazano, że w kulturze prawnej wykształciły się reguły intertemporalne znajdujące zastosowanie także wtedy, gdy ustawodawca milczy co do losu sytuacji trwających, a brak przepisu przejściowego oznacza co do zasady bezpośrednie działanie ustawy nowej, chyba że przeciwko temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Odwołanie się do tego kierunku wykładni zostało również zaakceptowane w nowszym orzecznictwie sądowym, na co powołał się organ, wskazując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2191/22. W realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą takie szczególne racje, które uzasadniałyby odstąpienie od bezpośredniego zastosowania nowego prawa. Wniosek o wypłatę odsetek został złożony w 2025 r., a obie decyzje zapadły już po wejściu w życie nowego brzmienia art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Tym samym organy obowiązane były rozstrzygać sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, chyba że ustawa szczególna stanowiłaby inaczej, czego w sprawie nie stwierdzono. W konsekwencji, wobec wyraźnego wyłączenia przez art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR stosowania art. 78 i art. 78a O.p. organy prawidłowo uznały, że brak jest materialnoprawnej podstawy do przyznania skarżącej oprocentowania nadpłaty. Skoro ustawodawca wprost wyłączył regulację, z której skarżąca wywodzi roszczenie o odsetki, organ nie mógł zastosować tej normy w drodze analogii, wykładni rozszerzającej ani odwołania do zasad słuszności. Nie może odnieść skutku stanowisko skargi, że skoro nadpłata "powstała" jeszcze pod rządami wcześniejszego brzmienia ustawy, to strona zachowała prawo do oprocentowania według dawnych reguł. Dla uznania tego zarzutu za zasadny konieczne byłoby wykazanie, że przed dniem 29 marca 2022 r. po stronie skarżącej doszło już do skonkretyzowania prawa podmiotowego do oprocentowania nadpłaty w takim stopniu, że późniejsza zmiana ustawy nie mogłaby oddziaływać na sposób rozpoznania żądania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż wniosek o wypłatę odsetek został zgłoszony dopiero w 2025 r., a samo roszczenie nie zostało wcześniej rozpoznane ani potwierdzone prawomocnym rozstrzygnięciem. Nie sposób także przyjąć, że obowiązek stosowania wcześniejszego prawa wynika z charakteru samej instytucji nadpłaty. Oprocentowanie nadpłaty nie jest konsekwencją wyłącznie faktycznego dysponowania środkami przez organ, lecz świadczeniem ubocznym, którego źródłem musi być wyraźna norma prawna. Jeżeli zaś aktualnie obowiązująca ustawa takiej podstawy nie przewiduje, sąd administracyjny nie może jej konstruować samodzielnie. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisy te określają terminy dokonywania płatności z tytułu ONW na rzecz beneficjentów, nie stanowią jednak samoistnej podstawy przyznania oprocentowania nadpłaty w sytuacji późniejszego zwrotu środków uprzednio pobranych przez organ jako nienależne. Innymi słowy, nawet gdyby przyjąć – zgodnie z twierdzeniami skarżącej – że z punktu widzenia pierwotnych zasad wypłaty płatności z tytułu ONW ostateczne rozliczenie sprawy nastąpiło po wieloletnim okresie niepewności prawnej, to okoliczność ta nie tworzy jeszcze samodzielnego roszczenia o odsetki. Tego rodzaju roszczenie musiałoby wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, którym w realiach sprawy mógłby być wyłącznie art. 78 Ordynacji podatkowej stosowany odpowiednio. Skoro zaś jego stosowanie zostało przez ustawodawcę wyłączone, powołane przez skarżącą przepisy unijne i krajowe regulujące terminy płatności nie mogły doprowadzić do uwzględnienia żądania. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 7a § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy prawidłowo ustaliły przebieg wcześniejszych postępowań, daty wydanych decyzji, datę zwrotu środków przez skarżącą, datę zwrotu nadpłaty przez organ oraz treść przepisów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można przy tym utożsamiać niekorzystnego dla strony wyniku wykładni prawa z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada z art. 8 § 1 k.p.a. nie upoważnia organu do orzekania contra legem, a więc wbrew jednoznacznej treści obowiązującego przepisu. Także art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy po wyczerpaniu dyrektyw wykładni pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej. W realiach sprawy taka sytuacja nie zachodziła, gdyż obowiązujące brzmienie art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR wprost wyłącza stosowanie art. 78 i art. 78a O.p. Nie mogła również odnieść skutku argumentacja odwołująca się do względów słuszności oraz do tego, że źródłem wieloletniego sporu były wadliwe decyzje organów. Sąd dostrzega, że sytuacja skarżącej była konsekwencją długotrwałego i wieloetapowego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta nie zmienia jednak tego, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, a nie rozstrzyga sporu według zasad ogólnej słuszności, jeśli brak normy prawa materialnego pozwalającej na uwzględnienie roszczenia. Konkludując tut. Sąd podziela końcowy wynik wykładni przyjęty przez organ odwoławczy. Z treści uzasadnienia decyzji jasno wynika, że organ przyjął aktualne brzmienie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR za bezpośrednio właściwe do oceny wniosku z 2025 r., a stanowisko to odpowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o płatnościach nie jest zasadny, gdyż przepisy te regulują terminy wypłaty płatności z tytułu ONW, lecz nie stanowią samodzielnej podstawy przyznania oprocentowania nadpłaty; zarzut naruszenia art. 29 ust. 7 pkt 1 lit. b ustawy o ARiMR przez zastosowanie brzmienia obowiązującego od 29 marca 2022 r. nie jest zasadny, ponieważ ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych, a wniosek oraz decyzje w sprawie odsetek zapadły już pod rządami nowego prawa; zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 7a § 1 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż organy ustaliły istotne okoliczności sprawy, wyjaśniły podstawę rozstrzygnięcia, a zasady ogólne postępowania administracyjnego nie mogły prowadzić do przyznania świadczenia nieznajdującego oparcia w obowiązującym prawie materialnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.