III SA/Gl 935/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta [...] Policji w K. z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne.

UZASADNIONY Zaskarżoną decyzją z 13 stycznia 2021 r. nr [...] Komendant [...] Policji w K. (dalej: Komendant [...]) utrzymał w mocy decyzję z 30 czerwca 2023 r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. (dalej: Komendant Powiatowy) w sprawie zwrotu przez K.P.(dalej: Skarżący) pomocy finansowej w wysokości 12 162,00 zł udzielonej na budowę domu. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.); art. 94 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.; dalej: ustawa o Policji); § 3a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy decyzją nr [...] z dnia 13 stycznia 2021 r. przyznał Skarżącemu pomoc finansową w wysokości 20.560,00 zł na budowę domu jednorodzinnego położonego w miejscowości Z. przy ul. [...], z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej, obowiązującej w dniu wydania decyzji, w wysokości 5.140,00 zł i 4 norm zaludnienia. Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia 29 maja 2023 r. Komendant Powiatowy zwolnił Skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2023 r., tj. po upływie 5 lat i 10 m-cy służby. Skarżący pełnił służbę w Policji od 22 sierpnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. przepracowując tym samym w Policji pełne 5 lat. Zatem do obliczenia wysokości zwrotu pomocy finansowej uwzględniono stawkę pomocy finansowej, na dzień zwolnienia ze służby, w wysokości 6.081.00 zł oraz 4 norm zaludnienia (liczba norm określona w decyzji o przyznaniu pomocy), co wynosi 24.324,00 zł. Kwota ta została obniżona o 1/10 za każdy pełny rok służby, dlatego też do zwrotu przypada 12.162,00 zł, czyli 5/10 uzyskanej pomocy finansowej. W związku z powyższym decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. Komendant Powiatowy orzekł o zwrocie pomocy finansowej udzielonej na budowę domu w wysokości 12 162.00 zł. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od daty jej rozpoczęcia. Do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Wysokość w/w kwoty pomocy finansowej obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł (w terminie) odwołanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant [...] utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu powtórzył stanowisko Komendanta Powiatowego. W skardze Skarżący podniósł, że wydana przez Komendanta [...] decyzja oraz wyliczenie kwoty podlegającej zwrotowi jest oparte na podstawie rozporządzenia, które to zostało wydane na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Natomiast w art. 94 ust 1a ustawy o Policji określono przypadki, w jakich należy zwrócić przyznaną pomoc finansową. Zgodnie z jego treścią zwrotu należy domagać się jedynie od policjanta, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne bądź przestępstwo skarbowe, co nie miało zastosowania w przypadku Skarżącego, ponieważ został zwolniony na własną pisemną prośbę. Zdaniem Skarżącego w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Ponadto, kwota wskazana do zwrotu została wyliczona na podstawie obowiązującej wysokości pomocy finansowej na normę zaludnienia na dzień 30 czerwca 2023 r. i obniżona o 5/10 za okres 5 pełnych lat służby w Policji, co jest sprzeczne z faktycznie wypłaconą kwotą pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w składzie orzekającym dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zasadny okazał się zarzut, co do braku zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisu aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną. W przedmiocie zgodności § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z delegacją ustawową wynikającą z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, tut. Sąd wypowiadał się już m.in. w wyrokach z: 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11, 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/13, 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15, 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, 30 maja 2019 r., sygn. III SA/Gl 260/19; 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 853/19 wyrażając stanowisko, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej policjantowi pomocy finansowej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w przywołanych wyżej wyrokach, których nota bene organ nie kwestionował. Zaprezentowane stanowisko, potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi. Podzielając powyższe spostrzeżenia należy podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od Skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, bowiem nie mógł jej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Podkreślenia wymaga, że organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Norma prawna zawarta w rozporządzeniu i uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Należy przypomnieć, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi określony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Ta regulacja nie znajduje jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazanie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od Skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z przyczyn przedstawionych powyżej. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co powoduje, że orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. jak w sentencji.