III SA/Gl 921/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dowozu dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym pismem z [...] r., Prezydent Miasta K. działający przez dyrektora "A" w K. (dalej: organ), na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) negatywnie rozpatrzył wniosek S.K. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) o zapewnienie bezpłatnego transportu jej małoletniemu, niepełnosprawnemu synowi A., do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla [...] w C.. Rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora "A" w K. o zorganizowanie przez Gminę K. dojazdu jej niepełnosprawnemu synowi z miejsca zamieszkania w K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla [...] w C.. Do wniosku załączyła orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] r. z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K., ze względu na niepełnosprawność sprzężoną tj. słabe widzenie i niepełnosprawność intelektualną dziecka w stopniu [...]. Organ, zajmując negatywne stanowisko, w piśmie z [...] r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawa oświatowego, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Wskazując najbliższą placówkę, w której dziecko niepełnosprawne może realizować obowiązek szkolny i nauki, oprócz kryterium odległości, należy również brać pod uwagę aspekt, czy w danej placówce dziecko może realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Dalej stwierdził, że z załączonego do wniosku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] r. wynika, że zostało ono wystawione ze względu na słabe widzenie oraz niepełnosprawność intelektualną w stopniu [...] dziecka. Zespół Orzekający wskazał, że realizacja orzeczenia może odbywać się w szkole: dla uczniów słabowidzących i niewidzących, specjalnej, z oddziałami integracyjnymi oraz ogólnodostępnej. Organ wskazał, że na terenie Gminy K. znajdują się dwie placówki, które realizują zalecenia z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego posiadanych przez dzieci niepełnosprawne. Pierwszą z placówek jest [...] Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w K., drugą - Zespół Szkół Specjalnych w K.. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 35), wydatkowanie środków publicznych powinno być celowe i oszczędne, tak więc Gmina K. nie może pokrywać kosztów transportu niepełnosprawnego ucznia do placówki wybranej przez jego rodziców, w tym przypadku do placówki w C., w sytuacji, gdy na swoim terenie prowadzi placówki umożliwiające osiągnięcie celów założonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Mając na uwadze powyższe, najbliższą placówką w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe dla syna wnioskodawczyni jest [...] SP-[...] w K., gdyż spełnia ona zarówno kryterium odległości, jak i kryterium realizacji zaleceń z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Art. 70 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do nauki oraz zapewnia możliwość nauki we wszystkich typach szkół, również dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami rozwojowymi, edukacyjnymi i predyspozycjami poprzez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. O ostatecznym wyborze nauki w konkretnej szkole decydują rodzice dziecka. W przypadku wyboru placówki w C., dowóz syna należy zorganizować we własnym zakresie. 1 L_. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Gminy, wnioskodawczyni złożyła [...] r. do sądu administracyjnego skargę na czynność organu z [...] r. Podniosła, że zgodnie z opinią Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w K. wskazano realizację kształcenia jej dziecka w szkole specjalnej dla uczniów słabowidzących i niewidomych co pozwoli na zindywidualizowaną pracę oraz dostosowanie metod i form oddziaływań edukacyjno-terapełtycznych do jego specjalnych potrzeb i możliwości. W ramach nauki w szkole w C. możliwe jest zapewnienie otoczenia dostosowanego do prawidłowego funkcjonowania jej syna i warunki do korzystania z pomocy: - optycznych (lupy,folie powiększające); - graficznych ( odpowiednie kredki,mazaki); - dydaktycznych (foliogramy). Dodatkowo poradnia wskazała wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka według zespołu orzekającego, a takie spełnia szkoła w C.. Do kształcenia ucznia słabowidzącego konieczna jest praca z tyflopedagogiem, który nie jest dostępny w żadnej ze szkół w K.. Kierując się dobrem syna skarżąca dokonała wyboru innej placówki tj. Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla [...] w C. jako gwarantującej realizację potrzeb jej syna w pełnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił okoliczności sprawy oraz podtrzymał zajęte w spawie stanowisko i jego argumentację. Żądanie wnioskodawczyni organ uznał za niezasadne i odmówił zorganizowania dowozu dziecka do wskazanego we wniosku ośrodka w C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie stosownie do zapisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133, 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W art. 146 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta K. działającego przez dyrektora "A" w K., z [...] r. polegająca na odmowie zorganizowania bezpłatnego dowozu dla syna skarżącej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla [...] w C.. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996). Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe, gmina w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, została zobowiązana do realizacji dwóch świadczeń, w tym zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych. Obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i kategorycznie. W przedmiotowej sprawie jak wynika z orzeczenia Poradni o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej, dziecko dotknięte jest niepełnosprawnością sprzężoną tj. słabym widzeniem i niepełnosprawnością intelektualną w stopniu [...]. A zatem zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 39 ust. 4 pkt 2, a nie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. O ile w art. 39 ust. 4 pkt 1 jest mowa o najbliższej szkole, o tyle w przypadku dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną, o których mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2, nie ma mowy o placówce najbliższej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazany przepis tj. art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe gwarantuje wnioskodawczyni zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do wskazanej przez rodzica szkoły podstawowej, która znajduje się w innej miejscowości niż miejsce jej zamieszkania. Spór dotyczy zatem sposobu realizacji ustawowego obowiązku. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie zastosowanie ma jednak przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, który nie ogranicza prawa do transportu do najbliższej placówki. Warto przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2021 r., sygn. II SA/Ke 802/21, dostępny w bazie CBOiS) Skarżąca kierując się jednak dobrem małoletnigo syna wybrała Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla [...] w C., który jest położony, jak podała, w odległości ok. [...] km od miejsca zamieszkania, podczas gdy K. są dwie szkoły realizujące kształcenie specjalne. Jak już wskazano, najbliższa szkoła, to taka, która gwarantuje faktyczny i prawidłowy rozwój dziecka. A zatem nie musi to być szkoła najbliższa ze względu na samą odległość od miejsca zamieszkania, ale najbliższa ze względu na możliwość realnego zapewnienia wszystkich zaleceń co do programu edukacyjno-terapeutycznego. Należy podkreślić, że wybór szkoły jest uprawnieniem rodziców/opiekunów dziecka niepełnosprawnego, a nie organu, który z kolei ma realizować ustawowy obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu. Zatem podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Obowiązkiem zaś władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Organ rozpatrując wniosek telefonicznie ustalił możliwość nauki dziecka w szkołach w K.. Fakt posiadania przez Gminę dwóch szkół specjalnych nie przesądza jednak, że są one odpowiednie dla syna skarżącej. Dobrem nadrzędnym jest dobro dziecka i warunki gwarantowane przez szkołę, z której korzysta mające realny wpływ na jego stan zdrowia. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kwestii wyboru ośrodka nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę szczególnego. Adresatem uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci z orzeczeniem o niepełnosprawności sprzężonej. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 kwietnia 2019, sygn. akt II SA/Sz 1320/18, CBOiS). Z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka wynika wprost, że jego realizacja może się odbywać w pierwszej kolejności w szkole dla uczniów słabowidzących i niewidzących, następnie w szkole specjalnej, dalej w szkole z oddziałami integracyjnymi i na koniec w szkole ogólnodostępnej. W tych okolicznościach obowiązek Gminy zapewnienia bezpłatnego transportu synowi wnioskodawczyni do wskazanej przez nią szkoły dla dzieci niewidomych i słabowidzących, znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ powinien uszanować wybór skarżącej, która kierując się dobrem dziecka wybrała placówkę dla dzieci niewidomych i słabowidzących zamiast szkoły z odziałami integracyjnymi. Odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę dla niepełnosprawnego dziecka w trybie art. 39 ust 4 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec podjęcia jej z naruszeniem prawa, tj. błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.