III SA/Gl 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 22 grudnia 2022 r. nr NS-HŻŻiPU.906.22.2022 w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 2200 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŚPWIS, organ odwoławczy) decyzją z 22 grudnia 2022 r., nr NS-HZZiPU.906.22.2022, po rozpoznaniu odwołania R. H. (dalej: strona, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej też: PPIS) z 25 lutego 2021 r., nr [...], wymierzającą stronie karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: K.p.a.), 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022, poz. 1657) i § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 2316 ze zm.; dalej rozp. wykonawcze). W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji decyzją z 25 lutego 2021 r. Państwowy wymierzył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się przez Stronę w lokalu gastronomicznym - I, usytuowanym w S., przy ulicy [...], w którym prowadzi działalność gospodarczą, do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Ustalenia w tym zakresie poczyniono w oparciu o protokół kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2021 r., w którym stwierdzono obecność na sali konsumpcyjnej 40 osób siedzących przy stolikach i konsumujących zakupione w lokalu napoje alkoholowe i przekąski. Protokół kontroli podpisany został przez Stronę, która nie wniosła do niego uwag. Kwestionując powyższą decyzję strona zarzuciła sprzeczności z Konstytucją regulacji, na których oparto sporną sankcję. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, z których wynikało, że Strona prowadziła w dniu kontroli działalność w lokalu w zakresie sprzedaży środków spożywczych gościom konsumującym potrawy i napoje na miejscu wbrew ograniczeniom wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia. Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego wskazał, że ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obliguje przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą o zapobieganiu i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy zapobiegawczej ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także czasowe ograniczenie korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do regulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów. W § 10 ust. 9 rozporządzenia określono, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos. Z brzmienia ww. regulacji wynikało, że przepis nie dopuszczał możliwości serwowania posiłków i napojów do spożycia na miejscu w lokalu. Kody PKD zgłoszone przez stronę jako mające odniesienie do przedmiotu jej działalności gospodarczej obejmują 56.10.A oraz 56.30.Z - a zatem związane z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która była objęta wymienionymi wyżej rygorami. Podstawę zatem do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił art. 48a ust. 1 pkt. 3 ustawy zapobiegawczej, który przewiduje, że kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W ocenie organu odwoławczego działalność strony objęta była hipotezą przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. Obowiązywał zatem stronę bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w lokalu/zakładzie. Strona naruszając ww. zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wpuszczanie do restauracji osób po to by konsumowały na miejscu posiłki i napoje stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Organ zauważył, że w przypadku regulacji czasowych art. 189c K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania w tej sprawie, co potwierdza orzecznictwo. Wyjaśnił również, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów odpowiadało normie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem było uzasadnione dla ochrony zdrowia publicznego. Ww. rozporządzenie zostało wydane przez Radę Ministrów działającą na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu, a zatem należało stwierdzić, że przywołane rozporządzenie określające ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii posiadało umocowanie ustawowe. Podstawą nałożenia kary był przepis ustawy o zapobieganiu. W rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywano ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione o ile nie niemożliwe w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego. W skardze do tutejszego Sądu Strona wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189c Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo że w dacie orzekania przez organ II instancji nie obowiązywały już przepisy umożliwiające nałożenie kary administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że w dacie popełnienia czynu (30 styczeń 2021 r.) ograniczenie określonego zakresu działalności obowiązywało do dnia 14 lutego 2021 r. Wpuszczanie do restauracji osób po to, by konsumowały na miejscu posiłki i napoje stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Powyższego nie zmienia późniejsza zmiana regulacji prawnej. Ustawodawca wprowadzając rozwiązania reglamentujące i sankcjonujące zachowania społeczne w czasie stanu epidemii zdecydował się na wprowadzenie regulacji czasowej. Powołał się na orzecznictwo i konstytucyjną zasadę legalizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w zakreślonych wyżej ramach zauważyć przyjdzie, że za ugruntowany już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453). Zakres sądowej kontroli ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem spór między stronami nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, te bowiem pozostają bezsporne, lecz koncentruje się na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć należy jednak sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustano-wienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza kompetencję ustawową; nadto w dacie orzekania przepisy sankcyjne już nie obowiązywały. Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ocenie Sądu podlega decyzja wydana w oparciu o następujące przepisy prawa: Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl z kolei art. 46b pkt 2 i 8 ustawy o zapobieganiu, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. W § 10 pkt 9 wydanego na tej podstawie rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, wskazano, że do 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podmiot prowadzący tę działalność. Tymczasem w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Cytowany przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213; 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyroki WSA z: 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496; 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282). W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji. Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (tak WSA w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 33/21). W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ustawa jakkolwiek określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać. Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak: WSA w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, publ: CBOSA). W konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.