III SA/Gl 860/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 16 marca 2020 r. nr XVIII/342/20 w przedmiocie zmiany uchwały XXIV/318/12 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Zabrze stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Pismem z 20 października 2022 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (dalej: RIO) wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XVII/342/20 Rady Miasta Zabrze z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie zmiany uchwały XXIV/318/12 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowe dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Zabrze w części tj. w zakresie § 1 ust. 2 i 3. Zaskarżonej uchwale RIO zarzuciło naruszenie przepisu art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku czego wprowadzono nieznane ww. ustawie ograniczenia dotyczące limitu opłaty pobieranej od rodziców/opiekunów prawnych dzieci korzystających z pobytu w żłobku lub w klubie dziecięcym jednocześnie warunkujące możliwość ubiegania się przez podmiot prowadzący dany typ instytucji o udzielenie dotacji celowej. W budzącym wątpliwości RIO § 1 ust. 2 i 3 ustalono bowiem, że cyt.: Dotacji celowej udziela się gdy: 1)podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców (opiekunów prawnych) opłatę za pobyt dziecka w wysokości nieprzekraczającej 1000 zł miesięcznie, 2) podmiot prowadzący klub dziecięcy pobiera od rodziców (opiekunów prawnych) opłatę za pobyt dziecka w wysokości nieprzekraczającej 1000 zł miesięcznie. Natomiast zgodnie z treścią przepisu, która obowiązywała w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Z przepisu ustawy nie wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego kompetencja do wypowiadania się w drodze aktu prawa miejscowego w zakresie opłat, jakie podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uczęszczającego do żłobka. Opłata taka, jako element relacji pomiędzy podmiotem prowadzącym żłobek/klub dziecięcy czyli przedsiębiorcą, a jego klientem wykracza poza pojęcie dotacji celowej, o która mowa w art. 60 u.o.d. Nie mieści się ona także w zakresie definicji pojęcia "dotacja" jaką posługuje się art. 126 ustawy o finansach publicznych. Organ uchwałodawczy realizując dyspozycję powyższego przepisu jest uprawniony do ustalenia wysokości dotacji celowej, nie dysponuje jednak prawem do regulowania maksymalnej stawki opłaty za pobyt dziecka w żłobku czy w klubie dziecięcym. Limitowanie wysokości tej opłaty stanowi w istocie reglamentowanie możliwości skorzystania ze wsparcia przez beneficjenta dotacji. Przepis art. 60 u.o.d. nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji przez podmiot prowadzący żłobek, jeśli gmina postanowi o jej udzieleniu w drodze uchwały. Swoje stanowisko RIO poparło poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Miasto Zabrze stwierdziło, że zaskarżony przepis § 1 ust. 2 i 3 uchwały ustalony został dla dobra mieszkańców, w oparciu o art. 60 ust. 2 u.o.d., który nie ogranicza swobody organu stanowiącego w kształtowaniu zasad udzielania dotacji i jej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Przedmiotem skargi stanowi § 1 ust. 2 i 3 nr XVII/342/20 Rady Miasta Zabrze z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIV/318/12 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Zabrze. Jej podstawą prawną jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45 poz. 235; dalej: u.o.d.). Powyższa uchwała podjęta zatem została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zawiera postanowienia, którym można przypisać walor normatywny (przyznaje konkretne uprawnienia podmiotom ubiegającym się o dotację), generalny (skierowana jest do wszystkich podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce) oraz abstrakcyjny (znajdzie ona zastosowanie w każdym przypadku przyznawania dotacji celowej). Oznacza to, że jest aktem prawa miejscowego i jako taka - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Z kolei według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola przez sąd administracyjny dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 147/19). Istotne naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i bezpośrednie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 690/17). Poglądy te Sąd orzekający podziela. Natomiast według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Czynności nadzoru w sprawach finansowych jednostek samorządu terytorialnego wykonują Regionalne Izby Obrachunkowe. Art. 1 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1668; dalej: ustawa o RIO) stanowi, że Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1. Natomiast według art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o RIO w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym, w myśl art. 11 ust. 3 ustawy o RIO, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Wymaga podkreślenia, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części – co wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. - orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku – działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na uwagę zasługuje to, że organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Zatem RIO mimo upływu znacznego czasookresu od daty podjęcia kontrolowanej uchwały dysponowało prawem do wniesienia na nią skargi do tutejszego Sądu. Przed podjęciem dalszych rozważań należy zastrzec, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1628/16; wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 55/16). Zmiany w zakresie podstaw materialnoprawnych kontrolowanego aktu lub czynności następujące po dniu ich wydania lub podjęcia są, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego. Wynika stąd, że powyższej kontroli sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Istota sporu, do jakiego doszło w sprawie, sprowadza się do stwierdzenia, czy przy podjęciu przez Radę Miejską w Zabrzu uchwały nr XVII/342/20 z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie zmiany uchwały XXIV/318/12 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowe dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta Zabrze w części tj. w zakresie § 1 ust. 2 i 3 doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego do jej wydania. W zaskarżonym § 1 ust. 2 i 3 uchwały ustalono, że dotacji celowej udziela się gdy podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców (opiekunów prawnych) opłatę za pobyt dziecka w wysokości nieprzekraczającej 1000 zł miesięcznie (ust. 2) oraz gdy podmiot prowadzący klub dziecięcy pobiera od rodziców (opiekunów prawnych) opłatę za pobyt dziecka w wysokości nieprzekraczającej 1000 zł miesięcznie (ust.3). Według RIO regulacja prawna w zakresie tak wyznaczonym wykracza poza upoważnienie z art. 60 ust. 2 u.o.d. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Miasto Zabrze. Rację w tak zakreślonym sporze przyznać trzeba organowi nadzorczemu. Problematyka dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub instytucji publicznej została normatywnie ustalona w art. 60 u.o.d. I tak, podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. (por. art. 60 ust. 1 u.o.d.) Natomiast wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały (por. art. 60 ust. 2 u.o.n.d.). Przystępując do rozstrzygnięcia powstałego sporu zaznaczyć należy po pierwsze, że podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest - na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" użyty w art. 60 ust. 1 u.o.d. - obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady i to od niej zależy, czy uzna za celowe przyznanie dotacji. Po drugie jednak, jeśli już rada gminy zdecyduje się na podjęcie uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d. to musi uwzględnić, że będzie ona aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że zawarte w powyższym przepisie upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego podlegać będzie ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48, s. 262). Jak stwierdził NSA, w przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego. Organ ten jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Oznacza to, że w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych, czy przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15). W konsekwencji wprowadzenie przez gminę ograniczeń udzielenia dotacji nieprzewidzianych w art. 60 u.o.d. jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1871/12). Po trzecie, z przepisu art. 60 ust. 1 u.o.d. wprost wynika, że dotacja przyznawana określonym w ustawie podmiotom z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3 jest dotacją celową. Dotacje definiowane są jako podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; dalej: u.f.p.) zostały zawarte definicje trzech rodzajów dotacji: celowych (art. 127 u.f.p.), podmiotowych (art. 131 u.f.p.) i przedmiotowych (art. 130 u.f.p.). Dla ustalenia rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenia ma art. 127 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.f.p, według którego dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Przenosząc to ustalenie na grunt badanej sprawy uznać należy, że cel dotacji determinowany jest zadaniem, którego zakres określony został w art. 10 u.o.d. Wynika z niego, że do zadań żłobka i klubu dziecięcego należy w szczególności: 1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; 2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; 3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Zestawienie opisanego wyżej charakteru dotacji celowej z katalogiem zadań zawartym w art. 10 u.o.d. wskazuje na ścisły związek dotacji z opieką nad dziećmi (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1762/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu użyty w art. 60 ust. 2 u.o.d. zwrot "zasady ustalania oraz rozliczania dotacji" nie mieści w swoim zakresie uprawnienia do wprowadzania przez radę gminy ograniczenia w przyznaniu dotacji związanego z ingerencją w wysokość odpłatności za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, pobieraną od rodziców (opiekunów prawnych) przez podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy. O ile organ uchwałodawczy uprawniony jest do określenia wysokości udzielonej dotacji celowej, co wprost wynika z art. 60 ust. 2 u.o.n.d., to nie dysponuje już takim umocowaniem do regulowania maksymalnej stawki opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Określenie takiego limitu wysokości opłaty w § 1 ust. 2 i 3 uchwały jest de facto warunkiem reglamentującym możliwość skorzystania z owego wsparcia przez beneficjenta dotacji i wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 60 ust. 2 u.o.d. Wprowadzenie takiego warunku uzyskania dotacji jest niedopuszczalne. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące tego zagadnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Gl 331/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Wr 272/20, Wyrok WSA w Lublinie z 8 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 222/22, wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3285/18). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.