III SA/Gl 845/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Nikola Bartosik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr SKO.4204.290.2025 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 19 sierpnia 2025r. nr SKO.4204.290.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty M. (dalej: Starosta) z dnia 8 lipca 2025r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi S. M. (dalej: Skarżący) wobec niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 25 marca 2025r. Starosta wydał decyzję nr [...] o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Powodem jej wydania było wystąpienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: KWP), w którym wskazał wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Od tej decyzji Skarżący złożył odwołanie Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty. Następnie w dniu 8 lipca 2025r. Starosta wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, dokument nr: [...], druk serii [...], wydanego Skarżącemu w dniu 12 maja 2010r. przez Starostę. Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. Wskazał w nim, że decyzja o jego skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy została wydana na podstawie niepełnych i nieaktualnych okoliczności faktycznych i prawnych związanych ze sprawą. Skarżący wniósł do Sądu Rejonowego w B. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego, który doprowadził do nałożenia na niego punktów karnych. Sąd w B. w tym zakresie prowadzi czynności sprawdzające. Wobec powyższego, wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem pełnych i aktualnych danych. Zaskarżona decyzja jest przedwczesna albowiem Skarżący wniósł odwołanie od decyzji kierującej go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a decyzja ta nadal nie jest ostateczna i obecnie jest na etapie skargi do WSA. SKO, po ponownej analizie akt sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne. Podkreślił, że powodem wszczęcia postępowania, którego efektem była decyzja kierująca na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, była zawarta we wniosku KWP informacja o naruszeniu przez Skarżącego wielokrotnie przepisów ruchu drogowego, za co łącznie otrzymał 25 punktów karnych. Według art. 103 ust. 1 pkt lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji kiedy strona nie zgłosiła się we wskazanym terminie na egzamin państwowy. Negatywne skutki dla strony postępowania organ winien więc wyciągać z chwilą, kiedy strona nie zgłosiła się we wskazanym terminie na przedmiotowy egzamin. Kluczową zatem kwestią w przedmiotowej sprawie jest określenie terminu wykonalności skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikację kierowcy. Przepisy ww. ustawy nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikację kierowcy. Przyjąć zatem należy, iż decyzja ta podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczna. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Decyzja w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest ostateczna, a tym samym korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Musiała być respektowana przez Skarżącego, zobowiązany był on wykonać ją niezwłocznie, o ile nie było ku temu istotnych przeszkód. Skarżący we wskazanym terminie nie dopełnił tego obowiązku, wobec tego przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt lit. d w/w ustawy zostały spełnione. SKO podkreśliło, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym Skarżący wiedział o istnieniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz miał świadomość tego, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji się nie poddał. Oznacza to, że okoliczności mające zasadnicze znaczenie w sprawie były Skarżącemu znane. W sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Według ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że z chwilą wydania decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, na nim ciążył obowiązek poddania się takiemu egzaminowi państwowemu. Ponadto okoliczność poddania decyzji o skierowaniu skarżącego na egzamin państwowy kontroli sądu administracyjnego nie jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył decyzję, zarzucając jej: naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie informacji o złożeniu przez Skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego, który skutkował nałożeniem punktów karnych będących podstawą skierowania; naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (...) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przekroczenie 24 punktów karnych było ostateczne, mimo że nie została zakończona procedura odwoławcza od mandatów, a skarżącemu przywrócono termin do wniesienia sprzeciwu; naruszenie art. 97 § 1 k.p.w. w zw. z art. 101 § 1 k.p.w. przez nieuwzględnienie, że prawomocność mandatu karnego podlega kontroli w trybie nadzwyczajnym; naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez niewstrzymanie wykonania decyzji, co grozi Skarżącemu nieodwracalnymi skutkami w postaci braku możliwości kierowania pojazdami. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów. Wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący zawarł dalszą argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżaną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Przedmiotem zaskarżenia Skarżący uczynił decyzję SKO z 19 sierpnia 2025r. nr SKO.4204.290.2025 o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia 08 lipca 2025r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi wobec niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy. Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że w analogicznej sprawie zapadło w tutejszym Sądzie rozstrzygnięcie z 23 września 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 194/25. Stanowisko w nim wyrażone Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2328 z późn. zm.; dalej ustawa), zgodnie z którym do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w pkt 1. Z treści tego przepisu można zatem wywieść, że decyzja ma charakter związany. Użyte w art. 18 pkt 3 ustawy sformułowanie "starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonej w tym przepisie przesłanki, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem. Inaczej, niewykonanie przez kierowcę obowiązku nałożonego na niego w trybie art. 18 pkt 1 ustawy obliguje organ do wszczęcia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. W postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień czynności sprawdzające ograniczone są wyłącznie do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja wydana w tym przedmiocie jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne, a zarazem wystarczające, do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. Poza zakresem ustaleń zarówno organów administracji, jak i sądu administracyjnego pozostają więc takie okoliczności, jak zasadność skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów czy prawidłowość otrzymania punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Jak wynika z akt sprawy, KWP pismem z dnia 26 lutego 2025 r. skierował do Starosty wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (karta 24 akt administracyjnych). Starosta decyzją z dnia 25 marca 2025 r., skierował Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego (karta 18 akt administracyjnych). Wyznaczony w niej został termin do złożenia egzaminu 30 dni od prawomocności decyzji. Zawarte zostało także pouczenie, że w przypadku braku informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie tego egzaminu wszczęte zostanie postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W tak zakreślony terminie Skarżący nie przystąpił do wymienionego egzaminu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Decyzją z 19 maja 2025r., nr [...] utrzymało ją w mocy. Sąd zgadza się z SKO co do tego, że w jest to decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 ust. 1 k.p.a., a wniesienie skargi do sądu – co wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. - nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to zatem, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Nie ma wpływu na taką ocenę przekazana przez Skarżącego informacja o złożeniu przez niego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego, który skutkował nałożeniem punktów karnych będących podstawą skierowania. Zatem z chwilą wydania decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję o skierowaniu Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ciążył na nim obowiązek poddania się takiemu egzaminowi państwowemu. Nadmienić wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 kwietnia 2026r., sygn. akt III SA/Gl 600/25 oddalił skargę Skarżącego w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. W tych okolicznościach, wobec nie przystąpienia Skarżącego do egzaminu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy Starosta był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii "B". W ocenie Sądu chybione są zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Jak już zaznaczono, wyłączną przesłanką wydania zaskarżonej decyzji jest zaniechanie poddania się przez Skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanej przez niego kategorii prawa jazdy. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy do cofnięcia Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym z uwagi na niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 18 pkt 1ustawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym tym samym zasadę przekonywania, zawartą w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO odniosło się do wszystkich przesłanek wydania przedmiotowej decyzji. Wyjaśnić należy, że co do zasady sąd administracyjny postępowania dowodowego nie prowadzi. Sąd orzeka podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach ustalonych na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku prowadzonego przez ten organ postępowania. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie w zakresie w jakim jest to uregulowane w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. tj., jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższego, uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku. Nawet jeżeli są spełnione pozytywne przesłanki otwierające drogę do przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów (tj. przesłanki istnienia wątpliwości, ich istotności i niezbędności przeprowadzenia dowodu dla ich wyjaśnienia) przy niewystąpieniu przesłanki negatywnej (nadmierne przedłużenie postępowania) to przeprowadzenie takiego postępowania pozostawiono uznaniu Sądu. W tej sprawie w ocenie Sądu nie było powodów uzasadniające przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Reasumując, stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały właściwe przepisy prawa, które stanowiły podstawę orzeczenia o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.