III SA/Gl 831/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej z urzędu wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (w dalszej części uzasadnienia określane również mianem Organu lub Kolegium) utrzymało w mocy swoją własną decyzję z [...] r. , nr [...]. Z kolei, w tym nieostatecznym rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z [...] r., L.dz. [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia z dniem [...] r., udzielonego na wniosek przedsiębiorcy o nazwie: "A" W. L., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18% bez piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "B". Ostateczna decyzja Kolegium, a także poprzedzająca ją nieostateczną decyzja tego samego organu administracyjnego zapadły w następującym, niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym. We wniosku z [...] r., W. L. (zwany dalej Stroną, Przedsiębiorcą lub Skarżącym) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. (zwanego dalej Prezydentem) z [...] r., nr [...] L.dz. [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia z dniem [...] r., udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18% bez piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "B", usytuowanego w Z., przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że wspomniana decyzja z [...] r., w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego mu zezwolenia dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – zwana dalej k.p.a.). W jego przekonaniu stało się tak, ponieważ w chwili, gdy rozstrzygnięcie to nabrało waloru ostateczności, dotyczyło sprawy, która uprzednio została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...] . Na mocy decyzji z [...] r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. Stało się tak z uwagi na brak tożsamości pomiędzy sprawami rozstrzygniętymi decyzjami: Prezydenta z [...] r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Z odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie zgodził się Przedsiębiorca, który w piśmie datowanym na [...] r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym zarzucono nieostatecznemu rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] r. nie była tożsama co do przedmiotu z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Zdaniem Wnioskodawcy było inaczej - obydwie wspomniane decyzje dotyczyły tej samej kwestii, tzn. wygaśnięcia tego samego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i obie w odmienny sposób rozstrzygały kwestię wygaśnięcia tego zezwolenia. Orzekając ponownie w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją własną decyzję z [...] r. Stało się tak, ponieważ w przekonaniu Organu nie zachodzi tożsamość pomiędzy decyzją Prezydenta oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wyartykułowało Kolegium, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w sytuacji, gdy dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanka ta nie została zaś spełniona w analizowanym przypadku. Zdaniem Organu, po to aby można było mówić o zaistnieniu stanu faktycznego wskazanego w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., konieczna jest zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa tożsamość sprawy administracyjnej. Wyznacznikiem jednorodności podmiotowej jest występowanie w sprawie tych samych stron. Z kolei, tożsamość przedmiotowa cechuje się tym, że powtarza się podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W przekonaniu Kolegium, w analizowanym przypadku nie wystąpiła tożsamość przedmiotowa spraw. Stało się tak, ponieważ różne były stany faktyczne i podstawy prawne rozpatrywanych spraw i podejmowanych rozstrzygnięć. Jak wyartykułowano w orzeczeniu Organu, decyzja Kolegium datowana na [...] r., mocą której stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia na dzień [...] r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 487) - w związku z likwidacją punktu sprzedaży. Z kolei, drugie rozstrzygnięcie (decyzja Prezydenta z [...] r.), w którym stwierdzono wygaśnięcie tego samego zezwolenia zapadło na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez wzgląd na niedopełnienie przez Przedsiębiorcę, w terminie, obowiązku wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia. To wygaśnięcie miało skutek na dzień [...] r. Dodatkowo, w decyzji ostatecznej Organu wyartykułowano, że orzeczenie Kolegium z [...] r. stało się ostateczne z chwilą jego doręczenia a nie wydania. To doręczenie decyzji rodzi bowiem skutki prawne związane z wejściem decyzji do obrotu prawnego. Tym samym, deklaratoryjne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., w którym stwierdzono wygaśnięcie decyzji na dzień [...] r. stało się ostateczne [...] r. Tymczasem, decyzja Prezydenta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na dzień [...] r. została wydana [...] r. W związku z tym – jak wyartykułowano w zaskarżonej decyzji ostatecznej badanej przez Sąd – zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Sądu. We wspomnianym piśmie procesowym, Strona zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: naruszenie przepisów postępowania — art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. — poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z [...] r., dotycząca stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia numer [...] z [...] roku nie była tożsama co do przedmiotu z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., podczas gdy obie te decyzje dotyczyły tej samej kwestii — wygaśnięcia zezwolenia numer [...] z [...] r. i obie w odmienny sposób rozstrzygały kwestię wygaśnięcia tego zezwolenia; naruszenie przepisów postępowania — art. 110 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. stała się ostateczna dopiero z chwilą doręczenia tej decyzji, gdy tymczasem decyzja ta była ostateczna już w chwili jej podpisania przez organ, a zatem już w dniu [...] roku; naruszenie przepisu postępowania — art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., której to decyzji dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo iż decyzja ta naruszała przepisy wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, wspomniany organ wskazał na to, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 k.p.a. Wobec tego, zasadna była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, Kolegium powtórzyło swoje zapatrywanie wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] r. Stało się tak wobec braku tożsamości pomiędzy sprawami rozstrzygniętymi decyzjami: Prezydenta z [...] r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Ponadto, w chwili wydania decyzji Prezydenta, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało waloru ostateczności. Ten przymiot decyzja organu II instancji (tj. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] r.) zyskało bowiem dopiero w dniu jego doręczenia Stronie, a nie w dniu jego wydania. Jak można się domyślić, oznacza to, że w dniu sformułowania decyzji Prezydenta z [...] r. (przedmiotu wniosku o stwierdzenie nieważności), decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego nie była jeszcze ostateczna. W związku z tym, nie sposób mówić o spełnieniu artykułowanej przez Skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlega uchyleniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostało wydane przez Prezydenta w dniu [...] r. Z kolei, [...] r. ten sam podmiot cofnął z urzędu zezwolenie wydane Skarżącemu. Decyzja ta została zaskarżona przez niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i – w konsekwencji – orzekając jako organ drugiej instancji, na mocy wspominanej już wcześniej decyzji z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło reformatoryjnie, uchylając nieostateczną decyzje Prezydenta i zmieniając ją w ten sposób, że zamiast cofnięcia zezwolenia stwierdzono jego wygaśnięcie z dniem [...] r. Stało się tak, ponieważ Skarżący zlikwidował punkt sprzedaży. W związku z tym, w myśl art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie wygasło z mocy prawa. Istniała zatem podstawa do potwierdzenia tego w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, zaś błędem było orzeczenie przez Prezydenta działającego jako organ I instancji o cofnięciu wydanego zezwolenia. Jak wiadomo, wspomniana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana [...] r., natomiast walor ostateczności zyskała ona z chwilą jej doręczenia Stronie, tj. [...] r. W zakresie ustalenia momentu ostateczności wspomnianego rozstrzygnięcia Sąd podzielił zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które łączyło ten moment z doręczeniem Stronie decyzji organu II instancji, a nie z jej wydaniem. Stało się tak przez wzgląd na treść art. 110 § 1 k.p.a. Niejako równolegle do postępowania zainicjowanego z urzędu przez Prezydenta i ostatecznie zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. (ostateczną [...] r.). toczyło się inne postępowanie, prowadzone także przez Prezydenta, którego przedmiotem również było stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ta procedura została zakończona decyzją prezydenta z [...] r., doręczoną Stronie [...] r., która ostateczna stała się [...] r. Mocą wspomnianego rozstrzygnięcia stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia z dniem [...] r., z powodu nieuiszczenia opłaty za korzystanie z zezwolenia (por. art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W konsekwencji, zezwolenie wydane Skarżącemu, z mocy samego prawa wygasło dwukrotnie – [...] r. (z powodu likwidacji punktu sprzedaży) oraz [...] r. (ponieważ Strona nie uiściła opłaty za korzystanie z zezwolenia). Temu “automatycznemu" skutkowi, będącemu efektem samego tylko działania prawa towarzyszyły jednak dwa deklaratoryjne rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Postępowanie zainicjowane przez Prezydenta, zakończone bowiem zostało w pierwszej instancji decyzją z [...] r., a w drugiej instancji – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. (stwierdzono w nim wygaśnięcie decyzji z dniem [...] ). Jednocześnie, w trakcie tego toczącego się już postępowania, ten sam Prezydent wszczął inne postępowanie mające na celu stwierdzenie tego, co z mocy samego prawa nastąpiło [...] r. – wygaśnięcie zezwolenia z powodu nieuiszczenia opłaty. Zakończyło się ono wydaniem decyzji datowanej na [...] r. (ostatecznej [...] r.). Jak nietrudno zauważyć, w chwili wydawania przez Prezydenta decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, tzn. [...] r., inna decyzja w tym samym przedmiocie, tj. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie tylko nie była jeszcze ostateczna, ale w ogóle nie istniała. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, następującym z dniem [...] r. zostało bowiem wydane dopiero [...] r., a walor ostateczności uzyskało [...] r. Tym samym, wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] r. z tego powodu, że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Co do tej kwestii, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była więc trafna. Nie sposób natomiast zgodzić się z inną tezą sformułowaną w ostatecznej decyzji Kolegium – że nie istniała żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a pomiędzy sprawami zakończonymi rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. oraz Prezydenta z [...] tego samego roku brak było tożsamości przedmiotowej. Nie ulega wątpliwości, że likwidacja przez Skarżącego punktu sprzedaży alkoholu, z mocy prawa spowodowała wygaśnięcie zezwolenia z dniem [...] r. Skoro zaś z tą datą zostało ono wyeliminowane z porządku prawnego, w odniesieniu do tej samej osoby, ta sama decyzja nie mogła wygasnąć raz jeszcze – tym razem z dniem [...] r. Tym samym, były ze sobą tożsame obydwie sprawy administracyjne (zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ukoronowana decyzją Prezydenta). Na przedstawioną kwestię materialnoprawną nakłada się jeszcze jeden problem – zagadnienie procesowe. Jak łatwo zauważyć, Prezydent najpierw wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dniem [...] r., z powodu likwidacji punktu sprzedaży alkoholu. W trakcie tej procedury, nie czekając na jej zakończenie zainicjował zaś kolejne postępowanie w tym samym przedmiocie, tj. stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, tyle że z dniem [...] r. i z uwagi na nieuiszczenie przez Skarżącego opłaty za korzystanie z zezwolenia. W konsekwencji, doszło do rażącego, bo oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydent, inicjując postępowanie zakończone decyzją z [...] r. miał bowiem świadomość tego, że z jego inicjatywy toczy się już inne postępowanie mające potwierdzić wygaśnięcie tej samej decyzji (zezwolenia) z mocy samego prawa. Wszczynając kolejną procedurę w tym samym przedmiocie doprowadził on do tego, że w obrocie prawnym pojawiła się druga decyzja, mocą której, na późniejszy czas stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia, które wcześniej już wygasło. Na tym właśnie polegało rażące naruszenie prawa. Należy pamiętać o tym, że zezwolenie udzielone Skarżącemu straciło swój byt prawny na dzień [...] r., a Prezydent – przez wzgląd na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (z uwagi na interes społeczny lub interes strony) władny był stwierdzić wygaśnięcie z mocy prawa wydanego przez siebie zezwolenia. Inicjowanie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, przy jednoczesnej świadomości trwającej już procedury skutkowało jednak oczywistym naruszeniem prawa, bo to samo zezwolenie (decyzja) nie mogło wygasnąć dwukrotnie ([...] r. i [...] tego samego roku). Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę powinno wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną stanu faktycznego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu w kwocie [...] zł.) orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.