III SA/Gl 825/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 8 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionej młodzieży stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Wojewoda [...] (dalej: skarżący, organ nadzoru) zaskarżył uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia 8 maja 2020 r., w sprawie Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionej młodzieży z Gminy P. dla programu stypendialnego "[...]" (zwanej dalej w skrócie: "uchwałą programową"). Wojewoda [...], wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 713 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") o stwierdzenie jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 90t ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. w Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 – zwanej dalej w skrócie: "u.s.o."). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy P. została oparta o przepis art. 18 ust 2 pkt. 15 u.s.g. oraz o art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. W toku postępowania nadzorczego skarżący uznał, że uchwała jest w całości niezgodna z prawem. Organ nadzoru przywołał przepis art. 90t u.s.o., który stanowi że: "1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. 3. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1327, 1265 i 1812). 4. W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze". Z przywołanego przepisu wynika, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Regulacja ta jest ściśle związana z unormowaniem zawartym w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowiącym, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zatem w ocenie Organu nadzoru Rada Gminy [...] nieprawidłowo wypełniła delegację art. 90t ust. 1 u.s.o. ponieważ przyjmując zapis w § 1 ww uchwały, w myśl którego Lokalny program wspierania edukacji uzdolnionej młodzieży z Gminy P. dla programu stypendialnego "[...]" pomoc skierowana jest do uzdolnionej młodzieży z Gminy P., co wadliwie określa adresatów przedmiotowej uchwały, ponieważ przepis art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., stanowi o uczniach pobierających naukę na terenie jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od miejsca ich zamieszkania i niezależnie od organu prowadzącego szkołę do której dany uczeń uczęszcza. Określane przez Radę Gminy ogólne ramy wsparcia, udzielanego przez gminę w programie uchwalanym na podstawie przepisu art. 90t ust. 1 u.s.o., jak również szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie omawianej jednostki samorządu terytorialnego, powinny objąć swoim zakresem wszystkich uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Gminy P., bez względu na miejsce zamieszkania uzdolnionego ucznia. Wojewoda [...], stwierdził, że podstawą prawną dla ustanowienia pomocy stypendialnej przez organ stanowiący gminy jest art. 90t ust. 4 u.s.o. Z przepisu tego wynika, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy [...] nieprawidłowo wypełniła upoważnienie z art. 90t ust. 4 u.s.o., przyjmując w § 1 uchwały programowej zapis, w myśl którego pomoc skierowana jest do najzdolniejszych uczniów szkół, dla których organem prowadzącym jest gmina [...]. Przepis ustawowy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza i niezależnie od miejsca jego zamieszkania. Uchwalony przez Radę Gminy program pomocy stypendialnej powinien objąć swoim zakresem wszystkich uzdolnionych uczniów, pobierających naukę na terenie Gminy [...], bez względu na organ prowadzący szkołę, do której uczeń uczęszcza. Zdaniem organu nadzoru rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale programowej zawęża krąg osób uprawnionych do potencjalnego otrzymania pomocy stypendialnej do osób zamieszkałych na terenie Gminy [...] i dlatego jest niedopuszczalne. Organ nadzoru podkreślił równocześnie, że uwzględniając literalne brzmienie art. 90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4,u.s.o. jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy. Jedynie kategoria bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce – niezależnie od miejsca jego zamieszkania - powinna stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Program wsparcia powinien być ustalony w taki sposób, aby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – z uwzględnieniem kryterium wyartykułowanym wprost w ustawie. Wojewoda zakwestionował wyłączenie zaskarżoną uchwałą programową Rady Gminy uczniów szczególnie uzdolnionych. Pobierających naukę w szkołach prowadzonych na terenie gminy [...], lecz zamieszkujących poza jej terenem. Ponieważ ustawodawca nie uzależnił tychże adresatów od zamieszkiwania na terenie jednostki samorządowej udzielającej wsparcia. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy [...] nie była umocowana do modyfikacji ustawowo określonego kręgu podmiotów, uprawnionych w omawianym zakresie. Stwierdzone naruszenie prawa w ww. przepisie uchwały przesądza o wadliwości całej uchwały a wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie wadliwej regulacji § 1 uchwały jest niemożliwe z uwagi na wypaczenie woli organu stanowiącego. Zdaniem Wojewody, zarzuty skierowane pod adresem uchwały wskazują na istotne naruszenia prawa powodujące, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z oceniana regulacją. W związku z czym powstała konieczność stwierdzenia jej nieważności i zastosowanie środka nadzoru z art. 93 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 1 czerwca 2021 r., w sprawie przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a"). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany przez Radę Gminy [...] na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Regulacja ta jest ściśle związana z unormowaniem zawartym w art. 90t ust. 4 u.s.o., stanowiącym, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z regulacji powyższej wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma prawo tworzyć program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (zbiorczo określonych w zaskarżonej uchwale jako "uczniowie"). Jedynym kryterium uzyskania takiej pomocy jest uzdolnienie ucznia. Program wsparcia powinien być ustalony w taki sposób, żeby zapewnić pomoc uczniom uzdolnionym – wszystkim uczniom pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania ucznia. Ustawodawca nie wprowadził zróżnicowania z uwagi na status zamieszkiwania uczniów. Zatem z pomocy korzystać mają uczniowie szkół działających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na ich miejsce zamieszkania. Z regulacji ustawowej wynika, że nie jest istotne miejsce zamieszkania danego ucznia, lecz jedynie fakt, że pobiera naukę w szkole na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, uchwała programowa nie może wyłączyć uczniów niezamieszkujących na terenie Gminy [...] z uzyskania pomocy. Uczniowie ci bowiem z mocy ustawy znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy wynikającej z programu w formie stypendium. Pomoc ta jest udzielana po spełnieniu dodatkowych wymogów, określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu potrzeb edukacyjnych na danym obszarze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy [...] nie miała ustawowego umocowania do modyfikowania określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy stypendialnej. Ustawodawca nie uzależnił bowiem uprawnień uczniów do tej pomocy od zamieszkiwania w gminie [...]. Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc w tym punkcie istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, które w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy nie miała ustawowego umocowania do modyfikowania określonego w ustawie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z lokalnego programu wsparcia. Zatem zasadne jest stanowisko Wojewody, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż w wadliwy sposób określa krąg jej adresatów. Przepis ww. ustawy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie prawa w ww. § 1 przepisie uchwały przesądza o wadliwości całej uchwały a wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie wadliwej regulacji § 1 uchwały wypaczyłoby wolę organu stanowiącego. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, na podstawie art. 147p.p.s.a. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.