III SA/Gl 807/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2022 r. nr 480000/0784810/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia 13 lipca 2022 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 1 września 2022r. nr 480000/0784810/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej J. S. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., gdyż stwierdził, że nie złożyła ona w tej sprawie wniosku w ustawowo przewidzianej formie. W uzasadnieniu wskazał, że pismami z 26 października 2020 r., z 24 listopada 2020 r. oraz z 15 marca 2021 r. poinformował skarżącą o zadłużeniu na koncie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na upomnienie, strona zwróciła się o rozliczenie konta i otrzymała żądaną informację. Dalej organ stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za marzec-kwiecień-maj 2020 r. Jako uzasadnienie podała, że stosowny wniosek nie został złożony przez biuro rachunkowe. 20 kwietnia 2021 r. organ poinformował, że sprawie nie nadał dalszego biegu, gdyż kompletny i poprawnie wypełniony wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. należało przekazać do ZUS drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem poczty albo osobiście w placówce ZUS do 30 czerwca 2020 r. Według relacji organu przedstawionej w zaskarżonej decyzji, 5 maja 2021 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy RDZ, w uzasadnieniu którego podniosła, że ZUS mylnie pozostawił wniosek z 9 kwietnia 2021r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku bez rozpoznania. 26 maja 2021 r. ZUS wydał decyzję o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku uzasadniając ją – wg twierdzenia organu - tym, że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 z późn. zm.) wnioski o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec- maj 2020 r. można było składać do 30 czerwca 2020 r. Decyzja doręczona została w trybie zastępczym 15 czerwca 2021r. Od wydanej decyzji stronie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (tak stwierdził organ w decyzji z 1 września 2022r.). Na podstawie przedstawionych dowodów, organ wywiódł, że strona nie otrzymała informacji od doradcy podatkowego o konieczności złożenia wniosku osobiście do 30 czerwca 2020 r., a doradca nie posiadał pełnomocnictwa do tej czynności. Jednocześnie ZUS nie miał obowiązku informowania płatników o możliwości złożenia wniosku. 16 lipca 2021 r. strona wniosła zażalenie na decyzję z 26 maja 2021 r. które zostało uznane za skargę do WSA. 25 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił akta sprawy do ZUS wskazując, że pismo skarżącej z 16 lipca 20211r. nie jest skargą kierowaną do sądu administracyjnego, a zażaleniem na postanowienie o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za marzec-kwiecień-maj 2020 r. i winno być rozpatrzone jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowany do Prezesa Zakładu ubezpieczeń Społecznych. 13 lipca 2022 r. ZUS wydał decyzję o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. Decyzja doręczona została 18 lipca 2022 r. a 1 sierpnia 2022 r strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku tego, 1 września 2022r. Prezes ZUS wydał zaskarżona decyzję. Wskazał w niej, że jednym z warunków zwolnienia było złożenie wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uwzględniając powyższe, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezłożenie wniosku. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła, że nie została ona poprzedzona rozpatrzeniem jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał też, że "organ nie może wszcząć postępowania w sytuacji, gdy wniosek został rozpoznany, a decyzja odmowna była oparta na braku złożenia wniosku w terminie do 30.06.2020r. Organ nie uwzględnił wniosku o przywrócenie terminu, albowiem ocena tego samego materiału dowodowego nie daje podstaw do wyciągnięcia innych wniosków, niż te, które organ wyartykułował w pierwotnej decyzji odmawiającej przywrócenia terminu." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Oceniając w takich kategoriach zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 13 lipca 2022r. stwierdzić należy, że zarówno treść tych rozstrzygnięć, jak i sposób procedowania, zwłaszcza organu II instancji są wręcz kuriozalne i Sąd nie znajduje innego określenia dla ich oceny. Po pierwsze przypomnieć należy, że decyzją organu I instancji z 13 lipca 2022r. organ ten odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Od tego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w ten sposób został uruchomiony tryb quasi odwoławczy, który winien się zakończyć wydaniem decyzji przez organ II instancji. Katalog rozstrzygnięć takiego organu zawarty jest w art. 138 § 1, 2 i 4 Kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami: § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 4. Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że organ odwoławczy może wydać tylko i wyłącznie jedną z ww. decyzji. Natomiast w badanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym nie tylko wydał decyzję spoza katalogu rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy, ale także spowodował nieprawdopodobny chaos w sprawie. Nie uchylił bowiem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, która nie dość że się toczyła, to jeszcze zakończyła decyzją merytoryczną o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek! Na podstawie wydanych rozstrzygnięć nie sposób zatem dociec jaka właściwie jest sytuacja prawna strony: czy jej wniosek został rozpoznany jedynie formalnie (poprzez odmowę wszczęcia postępowania), czy też merytorycznie (poprzez odmowę zwolnienia), przy czym do czasu wydania wyroku Sądu oba sprzeczne rozstrzygnięcia istniały w obrocie prawnym! Już tylko ta okoliczność przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, choć jest ona dotknięta także innymi wadami. W szczególności zauważyć przyjdzie, że decyzja organu odwoławczego właściwie nie zawiera uzasadnienia. Ściślej rzecz biorąc organ zamieścił w niej część określoną jako "UZASADNIENIE" ale nie spełnia ono wymogów uzasadnienia decyzji, określonych w Kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kpa: § 1. Decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z cytowanych przepisów wynika zatem, że organ winien przedstawić uzasadnienie prawne zawierające nie tylko przytoczenie przepisów, ale także ich wyjaśnienie na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Natomiast organ II instancji przestawił chronologicznie pisma składane w toku postępowania (które w jego ocenie w ogóle się nie toczyło) i wyrażone w nich stanowiska stron. Przywołał także art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie odniósł jednak tego przepisu w żaden sposób do stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo zatem, czy uznał, że skarżąca nie posiada w sprawie przymiotu strony i podanie o zwolnienie złożone przez nią nie pochodzi od strony, czy też postępowanie to nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, a jeżeli tak, to z jakich. Trzeba także przypomnieć, że stosownie do art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1 (tj. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi – przyp. Sądu), przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (podkr. Sądu). Natomiast w przedmiotowej sprawie akta administracyjne ograniczają się do decyzji organu I i II instancji oraz wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i brak w nich jakichkolwiek innych dokumentów, w tym także tych, które są powołane w uzasadnieniu decyzji. Tym samym Sąd w żaden sposób nie może się do nich odnieść ani dokonać ich oceny. Istotne jest także to, co podnosiła strona w skardze, mianowicie, że organ nie rozpoznał jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Z decyzji organów zarówno I jak i II instancji wynika, że pismo skarżącej z 16 lipca 2021r. zostało przez WSA w Gliwicach uznane za zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie, które winno być rozpatrzone jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowane do Prezesa ZUS. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, a tym bardziej dowodów na okoliczność rozpoznania tego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Organ nie uwzględnił wniosku o przywrócenie terminu, albowiem ocena tego samego materiału dowodowego nie daje podstaw do wyciągnięcia innych wniosków, niż te, które organ wyartykułował w pierwotnej decyzji odmawiającej przywrócenia terminu." Nie wskazał jednak w jakim konkretnym rozstrzygnięciu stanowisko to zostało wyrażone w formie przewidzianej w Kpa. Pominął, że nawet jeśli jest wewnętrznie przekonany do słuszności takiego poglądu, to musi ten pogląd zakomunikować stronie poprzez wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami Kpa. Natomiast rację ma skarżąca, że rozpoznanie tego wniosku winno nastąpić w pierwszej kolejności bo determinuje sposób załatwienia sprawy. Gdyby bowiem – zakładając hipotetycznie - termin ten został przywrócony, nie byłoby możliwości ani potrzeby wydawania decyzji o odmowie prawa do zwolnienia z powodu uchybienia terminu do jego złożenia. To z kolei uzasadnia uchylenie także decyzji organu I instancji, który wydał decyzję 13 lipca 2022r. pomimo tego, że – jak twierdzi w decyzji organ II instancji – już 25 maja 2022r. WSA w Gliwicach stwierdził, że pismo skarżącej z 16 lipca 2021r. winno być rozpoznane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Prezesa ZUS. Z akt nie wynika natomiast, aby ZUS tę procedurę uruchomił przekazując wniosek Prezesowi; mimo to wydał decyzję odmawiającą zwolnienia. Końcowo Sąd wyjaśnia, że przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja II instancji. Wskazuje na to zarówno intencja strony, której chodzi o uzyskanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek, jak również z faktu, że wykorzystała ona możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie od razu możliwość wniesienia skargi do WSA. Wskazuje to zatem, że przedmiotem skargi jest ta ostateczna decyzja, która została wydana w wyniku realizacji tego właśnie wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionej oceny Sądu. Jego rolą będzie zatem załatwienie sprawy z poszanowaniem przepisów Kpa, a w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - wydanie rozstrzygnięcia, które przewidziane jest w katalogu zawartym w art. 138 Kpa oraz właściwe jego umotywowanie. Ponieważ Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.