III SA/Gl 801/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w kwestii rekultywacji gruntu po wydobyciu kopaliny oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem [...] r., znak: [...], Idz. [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] r., znak: [...], Idz. [...], w którym organ ten wyraził negatywną opinię w zakresie uznania rekultywacji gruntów po eksploatacji kopaliny za zakończoną. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. W tych ramach podniósł, że pismem z [...] r. Starosta [...] wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o wydanie przez niego opinii, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku ze złożonym do Starostwa wnioskiem o wydanie decyzji "uznającej rekultywację gruntów za zakończoną, dla wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża kruszywa naturalnego [...] znajdującego się na działce ewidencyjnej o nr [...], miasto S." Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Idz. [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wyraził negatywną opinię w tym przedmiocie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że dla terenu po eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", do zakończenia prac likwidacyjnych, w tym rekultywacyjnych - w odniesieniu do działalności górniczej - pozostało umocnienie skarpy wschodniej - wyprofilowanie z nachyleniem zapewniającym stateczność oraz wyrównanie spągu wyrobiska w tym rozplantowanie zgromadzonych mas ziemnych. Na to postanowienie zażalenie wniósł skarżący M. O., właściciel działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W zażaleniu z [...]r. podniósł, że zgadza się z sentencją tego postanowienia, tzn. z negatywną opinią co do uznania rekultywacji za zakończoną, nie wyraził jednak zgody na treść uzasadnienia postanowienia, w części dotyczącej ustalenia czynności, które pozostały do wykonania, aby pozytywnie zaopiniować uznanie rekultywacji za zakończoną (zdaniem żalącego się wykonana droga nie jest zgodna z projektem i co najistotniejsze - pominięto nawiezienie humusu na całej powierzchni działki nr [...]). Stwierdził, że ustalenia i pomiary OUG w K. są niewiarygodne, co wynika z faktu nieprzeprowadzenia oględzin przez organ nadzoru górniczego. Podniósł także nieprawidłowy sposób wykonania drogi. Następnie postanowieniem z [...]r. (stanowiącym przedmiot zaskarżania w sprawie rozpoznanej przed tut. Sądem pod sygn. akt III SA/Gl 802/20), Dyrektor OUG w K. na wniosek GDDKiA wyjaśnił wątpliwości co do własnego postanowienia z [...]r. o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną. W postanowieniu z [...]r. Dyrektor OUG stwierdził, że do zakończenia rekultywacji pozostało: - wyprofilowanie skarpy wschodniej wyrobiska – w miejscach widocznej erozji do kąta zapewniającego przeciwdziałanie procesowi erozji gleby i stabilność skarpy; - wyrównanie dna wyrobiska, w tym rozplantowanie składowiska humusu znajdującego się na jego dnie. Również to postanowienie stało się przedmiotem zażalenia strony, która podniosła, że także z tym rozstrzygnięciem nie zgadza się w tym zakresie, w jakim pomija ono obowiązek nawiezienia humusu na całej powierzchni działki [...]. Natomiast zaskarżonym w przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...]r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...]r. o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną. Stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 18 tej ustawy przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W myśl art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzje w sprawach rekultywacji gruntów rolnych i leśnych wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. Opinia jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem organ opiniujący bierze udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości - w rozpatrywanym przypadku w zakresie działalności górniczej. Opinia nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania i jest niewiążąca da organu załatwiającego sprawę. Tym bardziej, iż decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Aktem, który ostatecznie rozstrzyga o uznaniu rekultywacji za zakończoną jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jej treść należy do wyłącznej kompetencji starosty, który samodzielnie uznaje (bądź nie) rekultywację danego gruntu za zakończoną. Stanowisko organu opiniującego nie musi opierać się na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ opiniujący nie wiążąco - przesądzałby o treści przyszłej decyzji (tak WSA w Lublinie w wyroku z 19.04.2011r. o sygn. II SA/Lu 87/11 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 31.01.2008r. o sygn. II SA/Kr 915/07, publ CBOSA). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z [...] r., znak: [...]wydaną na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., Starosta [...], działając na podstawie art. 20, art. 22 i art. 28 ust. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalił całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska "[...]" po eksploatacji kruszywa, położonych m.in. na części działki nr ewid. [...] w S. Jednocześnie ustalił kierunek leśny rekultywacji ww. gruntów. W związku z wyżej przywołanym pismem Starosty [...] z [...] r., pracownicy organu I instancji przeprowadzili [...]r. wizję terenową działki o nr ewid. [...]. W trakcie wizji zmierzono za pomocą dalmierza laserowego kąt nachylenia skarp dawnego wyrobiska górniczego. Pomiary wykazały m.in., że kąt nachylenia wschodniej skarpy wyrobiska wynosił miejscami 45°, stwierdzono też ślady erozji. Na spągu wyrobiska stwierdzono nierozplantowaną pryzmę humusu i zagłębienia po maszynach wykonujących roboty rekultywacyjne. Ustalenia potwierdzono pomiarami geodezyjnymi wykonanymi odbiornikiem GPS. Zdaniem organu odwoławczego, przy uwzględnieniu dokonanych czynności należy stwierdzić, że zarzut niewiarygodności ustaleń i pomiarów wykonanych przez OUG w K., wynikający - zdaniem strony - z faktu nieprzeprowadzenia oględzin przez organ I instancji, jest bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu "nie nawiezienia humusu na całej powierzchni działki nr [...]", Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wskazał, iż współdziałanie z organem załatwiającym sprawę, polega na wyrażaniu opinii w przedmiocie rekultywacji, ale wyłącznie w aspekcie zadań własnych organów nadzoru górniczego, wynikających z ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, z późn. zm.), zwanej dalej "P.g.g.". Zadania własne organów nadzoru górniczego w zakresie rekultywacji wskazuje art. 168 ust. 1 pkt 7 P.g.g., zgodnie z którym organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych, w szczególności w zakresie budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów po działalności górniczej. W tym szczególnym przypadku uznania rekultywacji za zakończoną, organy nadzoru górniczego odnoszą się do stanu terenu zrekultywowanego i wymogów wykonania rekultywacji określonych w przepisach i dokumentach dotyczących prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Ocenie podlega stan terenu rekultywowanego w zakresie zakończenia działalności górniczej, w tym wypadku sposób ukształtowania wyrobiska zapewniający bezpieczeństwo powszechne i geotechniczne dla przyszłego użytkowania terenu. Ocena nie dotyczy natomiast stanu zrekultywowanych gruntów pod kątem przewidywanego docelowego sposobu użytkowania, tzn. nie ocenia się np. stanu gleby (nie nawiezienie humusu), jak również sposobu wykonania urządzeń i obiektów niezwiązanych z działalnością górniczą (w rozpatrywanym przypadku kwestionowanej przez żalącego się drogi), gdyż ocena w powyższym zakresie należy do wyłącznej kompetencji właściwego w sprawie starosty. Podobnie organy nadzoru górniczego nie posiadają kompetencji do nakazania "nawiezienia humusu na całą powierzchnię działki [...]". Ponadto rekultywacja nie oznacza konieczności dokładnego odtworzenia stanu danego obszaru zgodnie ze stanem sprzed rozpoczęcia działalności prowadzącej do jego degradacji. W skardze obejmującej zarówno postanowienie Prezesa WUG z [...]r. jak i postanowienie z [...]r., z skarżący wniósł o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że GDDKiA zobowiązana była do rolnej rekultywacji działki decyzjami z [...]r. Po zakończeniu eksploatacji żwiru GDDKiA postarała się o leśny kierunek rekultywacji, ponieważ jest dużo tańszy. Stał się on ostateczny w 2007r. po wyroku NSA. Od tego czasu GDDKiA nie chce wykonać nawet rekultywacji w kierunku leśnym. Kwestia sporną jest wykonanie właściwej rzeźby terenu i bezpiecznej drogi, umocnienie skarpy i najważniejszego elementu – nawiezienie humusu na całej powierzchni działki [...] o pow. ok. 1 ha, na co potrzebne byłoby ok. 3000 m3 humusu. GDDKiA wystąpiła do Starosty [...]ego o uznanie rekultywacji gruntu za zakończoną pomimo jej faktycznego niezakończenia. Natomiast sugerowanie w niewiążącej opinii organów nadzoru górniczego co powinna w ramach rekultywacji wykonać GDDKiA jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 64 Konstytucji o ochronie własności prywatnej. Skarżący zażądał zgodnie z prawem rekultywacji twierdząc, że nie otrzymał wynagrodzenia za wydobyte kruszywo. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W aktach sprawy (karta 3 i nast.) znajduje się także kopia decyzji Starosty [...] z [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji. W decyzji tej organ orzekł o: - ustaleniu całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów wyrobiska, - ustaleniu, że zobowiązana do rekultywacji jest GDDKiA Oddział w L., - ustaleniu leśnego kierunku rekultywacji, - zobowiązaniu GDDKiA do powiadomienia Starosty [...] o zakończeniu rekultywacji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że najwłaściwszym kierunkiem rekultywacji jest kierunek leśny. Podniósł, że przedmiotem rekultywacji są jedynie grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytek i teren pokryty wodą. Na rozprawie administracyjnej [...]r. właściciele wszystkich gruntów nie wyrazili zgody na taki kierunek rekultywacji i zażądali zasypania wyrobiska do poziomu otaczającego terenu i nawiezienia humusu, nie przedstawili jednak żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za takim kierunkiem rekultywacji. Przeprowadzone przez organ oględziny terenów sąsiednich, należących do tych samych właścicieli wykazały, że grunty te nie są użytkowane rolniczo, lecz stanowią odłogi bądź zostały zalesione. Dla przedmiotowego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego obszar ten jest oznaczony jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej częściowo z przeznaczeniem na projektowane dolesienia, które obejmują także byłą żwirownię. Natomiast z przedstawionego przez GDDKiA szacunkowego wyliczenia kosztów rekultywacji w sposób wnioskowany przez właścicieli działek tj. poprzez przywrócenie im pierwotnego rolniczego charakteru, w tym nawiezienie humusu wynika, że koszty takiej operacji wyniosłyby dla całego obszaru o pow. ok. 4 ha ok. 20 mln zł czyli ok. 5 mln zł na hektar przy wartości 1 ha gruntów w tym rejonie wynoszącej 5 000 zł. Nadto organ stwierdził, że grunty V i VI klasy są mało żyzne, ich uprawa jest nisko opłacalna lub deficytowa i z tego powodu najwłaściwszym sposobem ich zagospodarowania jest zalesienie. Natomiast rekultywacja gruntów może być wykonana w różny sposób, niekoniecznie poprzez przywrócenie dokładnie poprzedniego stanu. Zatem nadanie im wartości użytkowej może nastąpić także poprzez ich zalesienie. Z treści omawianej decyzji wynika także, że pierwotne decyzje nakazujące inwestorowi przywrócenie gruntów do stanu używalności na cele produkcji rolnej zostały uznane za nieważne, a skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem NSA o sygn. akt I SA 1653/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając zaskarżone orzeczenie przy uwzględnieniu ww. zasad Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Strona skarżąca nie kwestionuje rozstrzygnięcia postanowień organów obu instancji w części, w jakiej opiniują negatywnie uznanie rekultywacji za zakończoną, a jedynie zakres prac, które organy nadzoru górniczego wskazały jako konieczne do wykonania w celu wydania opinii pozytywnej. W szczególności strona domaga się wyrównania powierzchni działki, poprawienia drogi i nawiezienia humusu na całej jej powierzchni. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej ustawą. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy rekultywacja gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawa nie przewiduje zatem konieczności przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, a jedynie nadanie lub przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. Opinia taka jest wydawana w trybie art. 106 § 1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ współdziałający jest zatem organem odrębnym od prowadzącego postępowanie w głównej sprawie administracyjnej. Jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska wyrażonego w formie postanowienia, które orzeka co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ ten nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy i winien zbadać sprawę jedynie pod określonym kątem. W granicach swej właściwości i kompetencji ocenia on dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności, tj. te, które pozostają w jego właściwości. Z powyższego wynika, iż właściwy do wydania decyzji w sprawach rekultywacji (i zagospodarowania) jest starosta, natomiast organ nadzoru górniczego jest jedynie organem opiniującym i to tylko w zakresie działalności górniczej. Zadania organów nadzoru górniczego w zakresie rekultywacji wskazuje art. 168 ust. 1 pkt 7 ustawy z 9 czerwca 2011 – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1064), zgodnie z którym organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych, w szczególności w zakresie budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów po działalności górniczej. W tych ramach zadania organów nadzoru górniczego sprowadzają się do oceny stanu terenu objętego działalnością górniczą pod kątem jego ukształtowania zapewniającego bezpieczeństwo powszechne. Organy te nie są zatem właściwe do wypowiadania się w kwestiach rekultywacji w aspekcie innym, niż tylko wynikający ze specyfiki tej działalności, w tym co do celowości czy właściwego sposobu rekultywacji. Taka właśnie była treść postanowienia Dyrektora OUG w K. z [...]r., (po wyjaśnieniu wątpliwości postanowieniem z [...]r.), który wskazał, że do zakończenia prac rekultywacyjnych pozostało wyprofilowanie skarpy wschodniej w celu przeciwdziałania erozji gleby i zapewnienia stabilności skarpy oraz wyrównanie dna wyrobiska poprzez rozplantowanie humusu, który już się tam znajdował. Natomiast kwestia nawiezienia humusu na całej działce czy wykonania lub poprawienia drogi jako pozostająca poza zakresem właściwości organów nadzoru górniczego nie stała się przedmiotem ich opinii i takie działanie organów obu instancji ocenić należy jako zgodne z prawem. Odnośnie powyższego wyjaśnić należy, że czynności, których wykonania domaga się strona w skardze nie należą do właściwości organów nadzoru górniczego, który – jak wynika z cytowanego art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy – opiniuje uznanie rekultywacji za zakończoną jedynie w zakresie działalności górniczej. Natomiast kwestie roszczeń związanych z zapłatą za wydobyte kruszywo, o których pisze skarżący w końcowej części skargi nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Końcowo zauważyć należy, że leśny kierunek rekultywacji został już ustalony w decyzji Starosty [...] z [...]r. nr [...], na którą powołał się Starosta w piśmie do Dyrektora OUG z [...]r. w sprawie wyrażenia opinii o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Z powyższego wynika, że skarga strony nie jest uzasadniona, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.