III SA/Gl 761/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na zarządzenie Prezydenta Miasta J. z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części § 1 w zakresie słów: "31.08.2024 r."; 2. zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym zarządzeniem z 11 sierpnia 2022r. nr [...] Prezydent Miasta J.powierzył z dniem 1 września 2022 r. skarżącej M. T. - kandydatce ustalonej przez organ prowadzący w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny - stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w J. na okres do 31 sierpnia 2024 r. W podstawie prawnej powołał art. 63 ust. 12 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) oraz art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Powierzenie to nastąpiło w związku z niewyłonieniem w wyniku konkursu kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły. Z akt sprawy wynika, że organ wydający zaskarżone zarządzenie będący jednocześnie organem prowadzącym szkołę, pismem z 15 czerwca 2022r. zwrócił się do Kuratora Oświaty sprawującego nadzór pedagogiczny o uzgodnienie kandydatury skarżącej na okres 5 lat. Wskazał w nim, że skarżąca spełnia wszelkie wymogi konieczne do objęcia tego stanowiska, a w przeszłości pełniła funkcję jej wicedyrektora. W odpowiedzi pismem z 27 czerwca 2022r. Kurator zaproponował powierzenie stronie funkcji dyrektora tylko na jeden rok szkolny. Uzasadniając swe stanowisko Kurator podniósł, że skarżąca nie przystąpiła do konkursu, zatem nie zapoznała przedstawicieli Rady Pedagogicznej z koncepcją funkcjonowania i rozwoju szkoły. Podkreślił, że choć pracuje w tej szkole, to jednak nie uzyskała jednoznacznie pozytywnej opinii Rady Pedagogicznej. (Z akt sprawy wynika bowiem, że w głosowaniu 17 członków Rady Pedagogicznej opowiedziało się przeciwko powierzeniu skarżącej funkcji, 13 było za, 10 osób wstrzymało się od głosu a 3 głosy były nieważne). Nadto oświadczył, że wpłynęło do niego pismo podpisane przez 27 nauczycieli, którzy zanegowali możliwość współpracy z tą kandydatką. Zdaniem Kuratora sytuacja, gdy przedstawiciele Rady Pedagogicznej wyrażają wotum nieufności dla przedstawionej kandydatury oznacza, że zachodzi uzasadniony przypadek, aby powierzyć skarżącej stanowisko na okres krótszy, niż przewidziany ustawą Prawo oświatowe okres 5 lat. Prezydent Miasta jeszcze dwukrotnie występował do Kuratora o uzgodnienie kandydatury skarżącej na 5 lat: pismami z 29 czerwca 2022r. i 13 lipca 2022r. W pierwszym z powołanych pism, polemizując ze stwierdzeniem Kuratora, że kandydatka nie posiada poparcia Rady Pedagogicznej organ prowadzący zauważył, że oficjalne stanowisko Rada Pedagogiczna zajęła w głosowaniu 7 czerwca 2022r. i późniejsza korespondencja, w szczególności pismo nauczycieli z 17 czerwca 2022r. nie pochodzi od Rady, jako że taka nie była zwołana. Nadto pozytywne stanowisko Rady Pedagogicznej nie jest warunkiem koniecznym do powierzenia funkcji, a pojęciem votum zaufania nie posługuje się żaden z przepisów prawa. Zwrócił uwagę na fakt, że jakkolwiek skrócenie okresu powierzenia funkcji leży w gestii organu prowadzącego, to jednak nie posiada on w tej kwestii dowolności i winno być uzasadnione realną i obiektywnie istniejącą przyczyną; dotyczy to także organu nadzoru pedagogicznego. Podanie uzasadnienia jest konieczne, aby możliwa była kontrola takiego działania przez sąd administracyjny. Natomiast organ prowadzący nie zna przesłanek uzasadniających powierzenie stronie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Przypomniał, że w ciągu ostatnich 5 lat Kurator nie zgodził się na powierzenie stanowiska jedynie w 6 przypadkach i dotyczyło to sytuacji, gdy kandydaci nie spełniali wymogów określonych właściwymi przepisami, co nie zachodzi w przypadku kandydatki. Wskazał też, że Kurator ma prawne możliwości sprawowania nadzoru pedagogicznego i monitorowania sytuacji w szkole. W odpowiedzi z 8 lipca 2022r. Kurator podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko. W piśmie z 13 lipca 2022r. organ prowadzący oświadczył, że pismo nauczycieli, na które powołuje się Kurator nie dotyczyło skarżącej, lecz innego nauczyciela - nie posiadającego kwalifikacji, który zgłosił gotowość pełnienia obowiązków dyrektora szkoły i nie zawiera jakichkolwiek zarzutów pod adresem strony. Końcowo w piśmie z 28 lipca 2022r. Kurator ustalił okres powierzenia stanowiska na dwa lata i na taki okres funkcja dyrektora została skarżącej powierzona przez organ prowadzący zaskarżonym zarządzeniem. Na to zarządzenie skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła, że organ dopuścił się w nim naruszenia art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Przepis ten przewiduje powierzenie funkcji dyrektora zasadniczo na 5 lat. Co prawda okres ten może być skrócony, jednak może to nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. Jako przykłady takich sytuacji skarżąca wskazała planowaną wcześniej likwidację szkoły, zmianę jej profilu lub wniosek samego kandydata na dyrektora. W jej przypadku żadna taka sytuacja nie miała miejsca, a mimo to powierzenie nastąpiło jedynie na dwa lata. W odpowiedzi na skargę organ, który wydał zaskarżone zarządzenie będący jednocześnie organem prowadzącym szkołę wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że stosownie do art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego powierzenie funkcji dyrektora szkoły następuje po uzgodnieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny i wobec nieuzgodnienia powierzenia na okres dłuższy niż 2 lata nie mógł tego uczynić. Na rozprawie strona oświadczyła, że okres dwóch lat jest zbyt krótki, aby pozyskać granty na realizację zadań szkoły i wdrożyć sfinansowane z nich zadania. Ona zaś chciałaby pozyskać środki na rozwój szkoły a następnie przeprowadzić ich wydatkowanie. Oświadczyła też, że aktualnie współpraca z Radą Pedagogiczną jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa może skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części bądź stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej powoływana jako u.s.t., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta tj. przez organ gminy, dotyczy ono obsady stanowiska dyrektora szkoły gminnej, dla której Prezydent jest organem prowadzącym czyli realizacji zadań gminy w zakresie oświaty, a więc zadań z zakresu administracji publicznej. Konieczne stało się zatem ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta. Po analizie tego problemu, Sąd przyjął, że tak. Interes prawny, to coś innego niż interes faktyczny, winien on wynikać z przepisu prawa gwarantującego podmiotowi określone uprawnienie. Strona uruchamiając tryb określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. winna wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanego zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie wskazuje się także, że powinna wykazać, że zaskarżony akt wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Skarga wnoszona w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, a uprawnienie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Jednak istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia nie jest tożsame z uwzględnieniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Skuteczność skargi na zarządzenie organu gminy jest więc uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje zatem jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i to o charakterze istotnym. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1082) kandydata na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 2, wyłania się w drodze konkursu. Stosownie jednak do ust. 12 jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W myśl ust. 21 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z powyższego wynika, że powierzenie stanowiska następuje zasadniczo na okres 5 lat. Skarżąca posiada zatem interes prawny wynikający z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego w powierzeniu jej funkcji na okres 5 lat szkolnych. Skoro w badanej sprawie powierzenie nastąpiło na okres 2 lat szkolnych, to może to wskazywać na naruszenie tego interesu i uzasadnia poddanie zarządzenia wskazującego krótszy okres powierzenia stanowiska kontroli sądu administracyjnego. Cytowany przepis wskazuje wprost, że powierzenie na okres krótszy jest możliwe, ale może to nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach", co prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji z woli ustawodawcy konieczne jest uzasadnienie dlaczego w konkretnym przypadku okres powierzenia jest krótszy. Natomiast w przedmiotowej sprawie zarządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia powierzenia stanowiska na okres dwuletni, przez co nie spełnia wymogów ustawy Prawo oświatowe, a zatem narusza prawo, co stało się powodem stwierdzenia nieważności zarządzenia w części określającej końcową datę powierzenia. Jednocześnie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego zarządzenia w pełnym zakresie, a to z dwóch powodów. Po pierwsze, wadliwość zarządzenia polegała jedynie na braku uzasadnienia skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora, a nie na powierzeniu jej tej funkcji w ogóle. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia w pozostałym zakresie. Po wtóre, stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stwierdzenie nieważności zarządzenia w pełnym zakresie – oprócz tego, że niedopuszczalne w powodów wskazanych powyżej - byłoby niekorzystne dla skarżącej i naruszało jej interes, gdyż prowadziłoby do odpadnięcia podstawy powierzenia jej funkcji dyrektora. Nadto, stosownie do literalnego brzmienia art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nieważności całego aktu. Sąd przyjął bowiem, że w powołanym przepisie chodzi o nieważność całego aktu, a nie jego części. Tam bowiem, gdzie ustawodawca miał na względzie także część aktu, dał temu wyraźnie wyraz w treści przepisu, tak jak to ma miejsce w przypadku cytowanego już art. 147 § 1 p.p.s.a. Zatem nieważność jedynie fragmentu zaskarżonego aktu, który nadto nie uniemożliwia funkcjonowania zarządzenia w pozostałym zakresie, nie uzasadniała stwierdzenia jego nieważności w całości. Z drugiej strony należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem w chwili obecnej zarządzenie de facto powierza funkcję dyrektora na czas nieokreślony, co także jest niezgodne z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Zatem rzeczą organu - zobligowanego przez art. 7 Konstytucji w zw. z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego - jest niezwłoczne doprowadzenie do jego zgodności z prawem albo poprzez powierzenie funkcji na okres 5 lat albo powierzenie jej ponownie na okres krótszy, ale po przedstawieniu szczegółowego i konkretnego uzasadnienia skrócenia tego okresu, tak aby możliwa była weryfikacja stanowiska organu przez sąd administracyjny co do tego, czy rzeczywiście ewentualne skrócenie okresu powierzenia stanowiska jest obiektywnie uzasadnione. Przy czym wskazać należy, że art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego stanowi, że powierzenie stanowiska następuje "po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej." Z powyższego wynika zatem, że zasięgnięcie takiej opinii jest koniecznym elementem procedury, ale nie wynika ani to, że jest ona dla organu wiążąca, ani to, że dla dokonania powierzenia musi być pozytywna. Sąd już tylko na marginesie wyraża pogląd, że wydaje się, iż ratio legis wskazania w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego okresu pięcioletniego jako zasady wynika z dążenia ustawodawcy do zapewnienia funkcjonowania szkoły w dłuższych okresach wg jakiegoś założonego przez dyrektora modelu, realizowania jego wizji zarządzania i wypełniania przez szkołę zadań oświatowych i wychowawczych oraz zapobieżenie zbyt częstym zmianom w tym zakresie, gdyż mogłoby to prowadzić do dezorganizacji działania placówki. Zatem skrócenie kadencji jest możliwe wówczas, gdy uzasadnione jest odstąpienie od tej zasady, tzn., gdy odpadają przesłanki powierzenia funkcji dyrektora na okres pełnych 5 lat albo korzyści z takiego skrócenia kadencji dyrektora przeważają nad możliwymi niegodnościami i perturbacjami związanymi ze zmianą zasad organizacji szkoły. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w części. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a obejmują one jedynie 300 zł wpisu od skargi, gdyż skarżąca działała osobiście.