III SA/Gl 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: organ odwoławczy) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. N. (dalej: strona, skarżący, policjant) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) z [...] r. nr [...] cofającą uprawnienie strony do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: K.p.a.), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), § 9 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz.946, dalej: rozp. MSWiA). Skarżący - funkcjonariusz w służbie stałej, 20 lipca 2020 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym podał, że wraz z rodziną (żoną i dwiema córkami) zamieszkuje w miejscowości J., w domu do którego tytuł prawny posiada jego ojciec. Nabył lokal mieszkalny w W. o powierzchni mieszkalnej 26,93m2, na podstawie umowy darowizny z [...] r. Decyzją nr [...] z [...] r. organ pierwszoinstancyjny cofnął stronie z dniem [...] r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją własną z [...] r. nr [...] . Jako podstawę prawną organ przywołał § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA, w myśl którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust 1 lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając błędne przyjęcie, iż lokal mieszkalny usytuowany w W. stanowi przedmiot spadku, bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA. Skarżący wyjaśnił, iż 16 lipca 2020 r. przedłożył organowi oświadczenie mieszkaniowe, wraz z kopią Aktu notarialnego (Repertorium A nr [...] r.) z którego wynika, iż na podstawie umowy darowizny uzyskał lokal mieszkalny położony w W., z ustanowionym na rzecz jego babci prawem do bezpłatnego i dożywotniego użytkowania całego lokalu. Dodatkowo lokal ten nie spełnia przysługujących stronie norm zaludnienia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przypomniał, że policjant wraz z żoną i dwojgiem dzieci mieszkają w miejscowości J. w domu, do którego tytuł prawny posiada ojciec strony. W celu wyeliminowania wątpliwości dot. zajmowanej przez stronę powierzchni mieszkalnej, organ odwoławczy zwrócił się do policjanta z prośbą o wypełnienie oświadczenia dot. aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Ze złożonego oświadczenia wynika, że policjant wraz z rodziną zamieszkuje budynek o powierzchni użytkowej 172,60 m2 , w tym powierzchni mieszkalnej 128,5 m2 , składający się z sześciu pokoi ([...]). Budynek zamieszkuje 6 osób. Policjant przedstawił umowę użyczenia zawartą ze swoim ojcem, z której wynika, że on z żoną i dwiema córkami zajmuje jeden pokój o powierzchni 15,60 m2. Następnie organ wskazał, że władztwo skarżącego nad rzeczą ma charakter zarówno faktyczny - zajmuje pokój/pokoje w domu mieszkalnym, do którego tytuł prawny posiada jego ojciec (fizycznie go/je zajmuje), jak i prawny - użytkuje ten pokój nieodpłatnie. Funkcjonariusz przedstawił umowę użyczenia pomieszczenia mieszkalnego, z której wynika, iż nie ponosi żadnych kosztów związanych z użytkowaniem pokoju/pokoi, jak również w oświadczeniu z 15.09.2020 r. funkcjonariusz wpisał, iż koszty związane z użytkowaniem i utrzymaniem lokalu wynoszą "0". Z dokumentów nie wynika aby funkcjonariusz na rzecz właścicieli uiszczał dodatkowe opłaty za samą możliwość używania lokalu, czy korzystania z niego (brak umowy najmu). Następnie organ wyjaśnił, że przynależna stronie powierzchnia mieszkalna wynosi cztery normy mieszkaniowe, czyli powierzchnia mieszkalna ewentualnie przydzielonego lokalu powinna wynosić od 28 m2 do 40 m2. Zatem, wskazany przez funkcjonariusza pokój (15,60 m2) nie spełnia wymagań związanych z normami zaludnienia przysługującymi stronie. Biorąc jednak pod uwagę powierzchnię mieszkalną budynku tj. 128,5m2 trudno dać wiarę, że w tak dużym budynku, składającym się z 6 dużych pokoi, policjant wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje jeden najmniejszy pokój a jego rodzice zajmują 5 pozostałych pokoi. Organ zwrócił uwagę, iż przedłożona umowa użyczenia została zawarta 2.01.2017 r. w okresie kiedy policjant posiadał jedno [...] dziecko. W przedmiotowym budynku zamieszkują tylko rodzice oraz rodzina funkcjonariusza tj. żona i dwójka dzieci. Następnie organ wyliczył powierzchnię mieszkalną przypadającą na każdą osobę zamieszkującą ten dom czyli: 128,5m2 powierzchni mieszkalnej całego budynku podzielić na 6 osób równa się 21,42m2 na członka rodziny. A zatem powierzchnia mieszkalna przypadająca rodzinie policjanta 85,68 m2 spełnia nie tylko należne stronie 4 normy zaludnienia, ale jest odpowiednia nawet dla dwunastoosobowej rodziny. Dodatkowo organ podniósł, że policjant w trakcie toczącego się postępowania nie wykazał, iż nie może korzystać z pozostałych pokoi znajdujących się w budynku mieszkalnym. Wobec czego zdaniem organu, kierując się doświadczeniem życiowym należy uznać, że skarżący ma zapewniony lokal mieszkalny, który zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe i który dodatkowo usytuowany jest w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez niego służby. Czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta - J., a miejscem pełnienia przez niego służby Z. nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony, dlatego należy uznać, że J. to miejscowość pobliska w stosunku do Z. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z definicji miejscowości pobliskiej, jest to miejscowość z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby (...) Organ odwoławczy wyjaśnił też, że fakt nabycia [...] r. na podstawie umowy darowizny lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 26,93 m2, nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych policjanta, gdyż nabyty lokal mieszkalny nie jest zgodny z normami zaludnienia przysługującymi stronie. W skardze na tę decyzję strona, działając przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie: 1. § 3 rozp. MSWiA, poprzez poczynienie ustaleń faktycznych wbrew treści oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez stronę, 2. § 6 rozp. MSWiA poprzez utrzymanie w mocy decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, mimo nie wystąpienia okoliczności uzasadniających takie cofnięcie, 3. art. 8 i art. 16 K.p.a., poprzez nieuprawnione poczynienie nowych ustaleń faktycznych na niekorzyść strony, wbrew ustaleniom zawartym w uprzednio wydanej prawomocnej decyzji o przyznaniu stronie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niezasadnym przyjęciu, bez umocowania w materiale dowodowym, iż skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i zajmuje powierzchnię mieszkaniową większą, aniżeli wskazywana w treści oświadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik, podniósł, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznano stronie decyzją nr [...] z [...] r. Powodem cofnięcia uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego, wskazanym w decyzji pierwszoinstancyjnej, był fakt nabycia przez skarżącego, w drodze darowizny, lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, nabycie mieszkania w drodze darowizny skutkuje powstaniem stanu posiadania tego lokalu i zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych strony. Organ pominął jednak faktyczną powierzchnię mieszkalną tego lokalu, która nie odpowiada normom zaludnienia przysługującym stronie. Organ odwoławczy słusznie wytknął ten błąd, jednakże nieprawidłowo uznał, że zdarzenie, które stało się przyczyną wszczęcia postępowania i wydania decyzji organu niższego rzędu - jest okolicznością obojętną w sprawie i nie wpływa na odmienną ocenę uprawnienia strony do pobierania równoważnika za brak lokalu. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem organ odwoławczy nie poprzestał na ocenie darowizny. Organ odmiennie ocenił dotychczasową sytuację mieszkaniową strony, aniżeli poczyniono to w prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. nr [...] z [...] r., przyznającej stronie przedmiotowe świadczenie. Pełnomocnik wskazał, że sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza się nie zmieniła w stosunku do stanu, jaki istniał w dacie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Skarżący nadal zamieszkuje w tym samym miejscu, które kwalifikowało go do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organy nie wykazały, by doszło do sytuacji opisanej w § 6 rozp. MSWiA, polegającej na nabyciu lokalu spełniającego normy zaludnienia. Decyzja nr [...] jest prawomocna i ostateczna. Nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym z przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów. Sytuacja faktyczna nie uległa w międzyczasie żadnej zmianie. Organ odwoławczy (ani też organ niższego rzędu), nie zgromadził w postępowaniu żadnego dowodu, który byłby w stanie obalić okoliczności podawane przez stronę w treści oświadczenia mieszkaniowego. Nie jest rolą organu decydowanie o przeznaczeniu poszczególnych pomieszczeń w nieruchomości, które to decyzje zastrzeżone są wyłącznie dla właścicieli nieruchomości - w tym zaś wypadku zadecydowali oni o udostępnieniu skarżącemu i jego rodzinie oznaczonej powierzchni, wymienionej w treści umowy użyczenia. Podstawowym źródłem wiedzy o sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza Policji jest składane przez niego oświadczenie mieszkaniowe. W przedmiotowej sprawie aktualna sytuacja mieszkaniowa skarżącego została opisana w oświadczeniu mieszkaniowym oraz w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. Organ nie miał podstaw do kwestionowania oświadczenia mieszkaniowego, skoro nie przeprowadził postępowania dowodowego, poprzez np. przesłuchanie właścicieli nieruchomości czy wizję lokalną na terenie nieruchomości. Jednocześnie, na stronie nie spoczywał obowiązek wnioskowania o przeprowadzenie dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, cofającą uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją z [...] r. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku stanowiącym własność jego rodziców, użyczonego mu nieodpłatnie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, (publik. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie oświadczeń składanych przez Policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne. Sporna jest jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika. Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, publ.: CBOSA). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przed złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie równoważnika. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 K.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie. Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu poprzednio funkcjonariuszowi przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a., zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 K.p.a., gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Słusznie organ odwoławczy, po złożeniu przez skarżącego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, rozważył aktualne dane o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozp. MSWiA sformułowanie "decyzję...wydaje się". Nie doszło również do naruszenia art. 8 i art. 16 K.p.a., z uwagi na fakt, że organ pierwszoinstancyjny wszczął z urzędu postępowanie wobec złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia o przyjęciu umowy darowizny mieszkania. Po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję cofającą przyznany funkcjonariuszowi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, uzasadniając ją przyjęciem darowizny. Z kolei organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, opierając uzasadnienie na innych postawach faktycznych i prawnych. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (postanowienie NSA z 15.11.2000 r., I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Jednakże uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Zaś uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2006 r., s. 520). Z kolei art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zawiera katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy, tj.: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Zatem "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18, publ.:CBOSA). W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 k.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. NSA w wyroku z 15.08.1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43). Wskazać również trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji, które co należy podkreślić, stanowi jej integralną część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powinien zatem wykazać, że pomimo błędnej oceny organu pierwszej instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Opolu z 28.11.2017 r., II SA/Op 442/17, Lex numer 2417866). W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełnia powyższe reguły procesowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednakże nie z powodu otrzymania darowizny lokalu, a z uwagi na zaspokojenie przez skarżącego potrzeb mieszkaniowych. Słusznie zatem organ wywodził, że jego działanie nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, ale do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Tym samym prawidłowo organ pierwszoinstancyjny wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Po przeprowadzeniu postępowania, prawidłowo też organ ten orzekł o cofnięciu uprawnienia do przyznanego lokalu mieszkalnego. Wobec braku prawidłowego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, słusznie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i sporządził odmienne od organu pierwszoinstancyjnego uzasadnienie decyzji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazał się bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco opisuje podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, czyli spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organ prawidłowo przywołał w sentencji decyzji przepisy prawne i przytoczył ich treść w uzasadnieniu. Zasadnie też przywołał § 6 rozporządzenia, gdyż skarżący nie spełnia przesłanek uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ nie dopuścił się też naruszenia przepisów prawa materialnego, które prawidłowo zastosował. Zarówno w trakcie postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił stronie przesłanki, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 i 11 K.p.a. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. Policjantowi zapewniono też prawo do czynnego uczestnictwa w trwającym postępowaniu administracyjnym. W trakcie postępowania mógł składać wnioski dowodowe i zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych. Odnośnie zarzutu niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd zauważa, że co prawda obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego obciąża organ, to jednak nie jest tak, że strona jest zwolniona z obowiązku współpracy z organem w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że w sytuacji, gdy członek rodziny strony (ojciec) jest właścicielem budynku mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 128,5 m2 spełniającego normę powierzchniową przysługującą policjantowi z trzema członkami rodziny (4 normy zaludnienia- tj. od 28 do 40 m2 ), w lokalu tym zamieszkuje łącznie z policjantem i jego rodziną 6 osób i jest to lokal położony w miejscu pełnienia służby, spełnione są przesłanki warunkujące uznanie, że potrzeby mieszkaniowe policjanta zostały zaspokojone. Przeprowadzone rozumowanie organu jest spójne i zgodne z zasadami logiki. W takim zaś przypadku policjant nie spełnia przesłanek do uzyskania ekwiwalentu za brak lokalu mieszkalnego, a kontrolowana decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do ekwiwalentu odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.