III SA/Gl 669/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi D.W. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego D. W. (dalej określanego jako skarżący) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r., nr [...]. Postępowanie administracyjne w tej sprawie miało następujący przebieg: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu [...] r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja wraz z jej uzasadnieniem została wysłana do jej adresata – skarżącego na adres jego miejsca zamieszkania: ul. [...] w P.. Jednocześnie pismem z dnia [...] r. organ zobowiązał Komendę Miejską Policji w P. do dostarczenia potwierdzonego egzemplarza do siedziby organu. Pismem Komendy Miejskiej Policji w P. z 18 maja 2020 r. poinformowano organ pierwszej instancji o tym, że strona nie przebywa pod wskazanym adresem – jest ona osobą poszukiwaną i ukrywa się przed organami ścigania. Przesyłkę zawierającą decyzję odebrała w dniu 28 maja 2020 r. matka skarżącego. Pismem z 23 lipca 2020 r., określonym, jako "zażalenie", skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w domu przy ul. [...] w P. (pod tym adresem jest zameldowany) był tylko jego brat, który go do lokalu nie wpuścił i poinformował, że jest poszukiwany do odbycia kary pozbawienia wolności. W tej sytuacji skarżący udał się do swojej rodziny na ul. [...] w P., gdzie "od zawsze" ma swój pokój. Kiedy lokal ten opuścił w dniu 28 maja 2020 r., został zatrzymana i osadzony w Areszcie Śledczym w W.. Od tego dnia cały czas przebywa w zakładzie izolacyjnym. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nałożenie na nią kary bez wyjaśnień jest niezgodne z Konstytucją i prawami obywatelskimi. Postanowieniem z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: K.p.a.". W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, że odbiór decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 28 maja 2020 r. potwierdziła matka strony – D. O. W aktach sprawy znajduje się jednak pismo Komendy Miejskiej Policji w P. z dnia 18 maja 2020 r. zawierające informację, że strona pod adresem wskazanym w decyzji tj. P. ul. [...] nie przebywa. Jednocześnie z informacji z Zakładu Karnego w Z. wynika, że karę pozbawienia wolności strona odbywa od dnia 28 maja 2020 r. godzina 9.30 , natomiast w Zakładzie Karnym w Z. jest od dnia 16 czerwca 2020 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Pojęcie nieobecności jest rozumiane jako nieobecność czasowa niezwiązana ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu. "Pod pojęciem "nieobecności" rozumie się każde spowodowane przejściowymi okolicznościami niezastanie odbiorcy w miejscu, które jest właściwe, każdą chociażby krótkotrwałą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami, wszelkiego rodzaju czasową nieobecność, lecz nie zmianę miejsca zamieszkania lub też wyjazd na stałe do innej miejscowości lub za granicę. Podstawowym kryterium odróżniającym "czasową nieobecność" od innych sytuacji jest brak zerwania chociażby przejściowo z dotychczasowym mieszkaniem jako ośrodkiem życia" (z uzasadnienia wyroku NSA z 30.04.2013 r., I OSK 2012/12). Przebywanie w areszcie śledczym nie jest nieobecnością w rozumieniu art. 43 K.p.a., a zatem w momencie, w którym organ dowiaduje się, że strona przebywa w areszcie śledczym, powinien zacząć kierować korespondencję na ten adres, a nie przyjmować fikcję doręczenia wynikającą z art. 43 K.p.a. Wynika z tego, że decyzja organu pierwszej instancji nie została stronie doręczona. Konsekwencją niedoręczenia decyzji stronie jest konieczność uznania, że nie weszła ona do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczął swojego biegu termin do wniesienia od niej odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Wobec tego w niniejszej sprawie odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż decyzja nie została doręczona stronie, a co za tym idzie – zastosowanie musiał znaleźć art. 134 K.p.a. Na postanowienie powyższe skarżący wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący ponownie stwierdził, że wniesienie środka odwoławczego w terminie czternastodniowym było niemożliwe i nierealne w zaistniałej sytuacji życiowej i bytowej. Decyzję odebrała mama strony, która miała właśnie zaplanowany wyjazd do rodziny, a skarżący w tym dniu rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności. Ponadto skarżący stwierdził, że w jego zachowaniu i działaniu brak jest jakiegokolwiek elementu opieszałości, czy też zaniedbania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że okoliczności w tej sprawie dotyczące nieprawidłowego doręczenia decyzji pierwszej instancji są bezsporne i spowodowały wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia umożliwiającego skarżącemu – po prawidłowym doręczeniu mu decyzji przez organ pierwszoinstancyjny – wniesienie w terminie odwołania. W dniu 17 marca 2020 r. wpłynęło drogą elektroniczną pismo pełnomocnika procesowego skarżącego z dnia 15 marca 2021 r., określone jako uzupełnienie skargi. W piśmie tym pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. w Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. [...] r., nr [...]. W postanowieniu tym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r., nr [...]. Organ pierwszej instancji przekazał swoją decyzję o wymierzeniu skarżącemu grzywny do doręczenia adresatowi na adres jego miejsca zamieszkania, tj.: ul. [...] w P. W dniu 28 maja 2020 r. przesyłkę zawierającą decyzję, z uwagi na nieobecność w tym dniu skarżącego pod tym adresem, odebrała matka skarżącego – D. O. Organ pierwszej instancji przyjął, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 43 K.p.a., tj. w trybie tzw. doręczenia zastępczego pisma dorosłemu domownikowi. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Istotne w przypadku tej sprawy jest znaczenie terminu "nieobecność adresata". Powszechnie przyjmuje się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, że warunkiem skutecznego doręczenia korespondencji w sposób zastępczy dorosłemu domownikowi, jest faktyczne i realne zamieszkiwanie adresata tej przesyłki pod wskazanym w tej korespondencji adresem zamieszkania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jedynie krótkotrwały brak zamieszkiwania, np. ze względu na zagraniczny wyjazd wakacyjny, umożliwia skuteczne doręczenie korespondencji w drodze doręczenia zastępczego przesyłki skierowanej do strony postępowania w trybie art. 43 K.p.a. Za taki krótkotrwały brak zamieszkiwania nie można jednak w żadnym wypadku uznać pobytu w zakładzie karnym (również w areszcie śledczym) i to bez względu na to, czy organ prowadzący postępowanie i doręczający stronie korespondencję o tym pobycie strony w zakładzie karnym (areszcie śledczym) wiedział. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowania posiądzie w jego toku wiedzę o pobycie strony w zakładzie karnym, powinien w takim przypadku dokonywać doręczeń przesyłek kierowanych do strony postępowania w tym zakładzie. Podsumowując, doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w razie nieobecności adresata w mieszkaniu. Przez nieobecność należy jednak rozumieć sytuację przejściową, wynikającą ze zwyczajnych okoliczności życia codziennego – co istotne nieobecność taka ma wynikać z woli adresata. Przebywanie w areszcie śledczym taką okolicznością nie jest (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt: II FSK 3121/15). Stwierdzić należy, że kwestia doręczeń osobom pozbawionym wolności jest solidnie ugruntowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Podnosi się tam mianowicie, że jedynym dopuszczalnym sposobem doręczenia pisma osobie pozbawionej wolności jest uczynienie tego na adres zakładu (np. zakładu karnego, aresztu śledczego), w którym adresat przebywa, za pośrednictwem jego administracji. Doręczenie pisma w inny sposób jest nieskuteczne, niezależnie od wiedzy organu procesowego o fakcie pozbawienia adresata wolności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2007 r., III KK 1/07, LEX nr 310195; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r. III KK 257/02, LEX nr 82318; postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...]r., [...]). Pismo wysłane pod ostatnio wskazanym przez stronę adresem nie może być uważane za doręczone, jeżeli strona została pozbawiona wolności i nie podała swego miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności do wiadomości organu, przed którym toczy się postępowanie (por. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 1974 r.VI KZP 5/74, OSNKW 1974, nr 7-8, poz. 130). Z samej istoty pozbawienia wolności wynika, że jest ono niezależne od woli osoby pozbawionej wolności zarówno co do czasu trwania, jak i miejsca pobytu, a ponadto, że niejednokrotnie może ono ograniczać swobodę w podaniu do wiadomości wspomnianego organu miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1869/11 i powołane tam orzecznictwo SN). Co istotne, w realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien powziąć wątpliwości co do skuteczności doręczenia swojej decyzji adresatowi już na etapie wniesienia przez skarżącego odwołania (pisma z dnia 23 lipca 2020 r., określonego przez stronę jako "zażalenie", które do organu wpłynęło w dniu 29 lipca 20210 r.). W piśmie tym skarżący wskazał miejsce swojego aktualnego, rzeczywistego pobytu – Zakład Karny w Z. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał jednocześnie, że "opuścił lokal przy ul. [...] w dniu 28 maja 2020 r. i został zatrzymany, a następnie osadzony w Areszcie Śledczym w W.". Organ pierwszej instancji przeszedł nad tą informacją do porządku dziennego, nie wskazując jej nawet w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. skierowanym wraz z odwołaniem do organu odwoławczego. W opisanych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organ powinien podjąć działania zmierzające do doręczenia swojej decyzji na adres w Zakładzie Karnym w Z., wskazanym przez skarżącego w nagłówku odwołania. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że w przypadku braku doręczenia decyzji stronie w Zakładzie Karnym, nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w rozumieniu przepisów o doręczeniach z Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo – ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, opubl. ONSA 2001/2/56) NSA wyjaśnił, że uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Wynika z tego, że zdarzeniem, z którym ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., jest jej doręczenie stronie. Decyzja doręczona - otrzymana przez stronę jest więc decyzją, która weszła do obrotu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, bowiem przed wejściem decyzji do obrotu prawnego odwołanie jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. II GSK 161/12). Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest dopuszczalne od dnia otrzymania tej decyzji przez stronę, zaś termin do jego wniesienia zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Termin ten będzie zachowany, gdy strona wniesie odwołanie nie później niż 14 dnia, licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W stanie faktycznym tej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 43 k.p.a., ponieważ skarżący odbywa karę pozbawienia wolności od dnia 28 maja 2020 r. – od godziny 9:30, natomiast od dnia 16 czerwca 2020 r. skarżący przebywa w Zakładzie Karnym w Z. Wynika z tego, że w dniu doręczenia przesyłki do rąk matki skarżącego, zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, w dniu 28 maja 2020 r. pod adresem jego miejsca zamieszkania w P. było bezskuteczne. W tym bowiem dniu (od godziny 9:30) skarżący został pozbawiony wolności i przebywał w zakładzie izolacyjnym (najpierw w Areszcie Śledczym w W., a od dnia 16 czerwca 2020 r. w Zakładzie Karnym w Z.). W tym stanie rzeczy, w przypadku niedoręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej skarżącemu, decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie rozpoczął się bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym odwołanie wniesione przez skarżącego pismem z dnia 23 lipca 2020 r. było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Tym samym postanowienie organu drugiej instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem. Odnośnie pisma pełnomocnika procesowego skarżącego z dnia 15 marca 2021 r., określonego, jako "uzupełnienie skargi" stwierdzić należy, że pismo to wpłynęło do Sądu po wydaniu wyroku w sprawie i dlatego brak podstaw do uwzględnienia go przy wyrokowaniu, jak również w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Z urzędowego poświadczenia przedłożenia wynika, że wpłynęło ono na skrzynkę odbiorczą tutejszego Sądu w dniu 17 marca 2021 r. o godzinie 14:32, tymczasem posiedzenie niejawne na którym zapadło rozstrzygnięcie miało miejsce w tym dniu o godzinie 11:00. Na marginesie stwierdzić należy, że skarżący nie ponosi w związku z zaskarżonym postanowieniem żadnych negatywnych konsekwencji prawnych. Zaskarżone postanowienie nie narusza jego praw procesowych, przeciwnie – jest dla niego korzystne, ponieważ stwierdza bezskuteczność doręczenia mu decyzji w dniu 28 maja 2020 r. w trybie art. 43 K.p.a., a w konsekwencji wskazuje, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania w tym przypadku w ogóle nie rozpoczął biegu. Termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji rozpocznie swój bieg dopiero w dzień po dniu skutecznego doręczenia mu decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.