III SA/Gl 658/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 28 września 2023 r. nr 753/LIX/23 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 ust. 3, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Skargą z 3 lipca 2024r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 753/LlX/23 Rady Miasta Żory z 28 września 2023 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta Żory miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jako sprzecznej z art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.), dalej jako: ustawa, oraz art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Podstawą prawną uchwały był art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z powołanym art. 12 ust. 5 Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 (tj. co do maksymalnej liczby zezwoleń, zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych – przyp. Sądu), zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Wojewoda w skardze wskazał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości z powodu jej niezgodności z art. 12 ust. 5, gdyż - zdaniem organu - Rada nie dochowała przewidzianego w nim wymogu zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy. Co prawda Gmina przed podjęciem uchwały wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych o opinię co do jej projektu i uzyskała 6 informacji wyrażających opinie na temat przesłanego projektu, w tym 5 opinii Zarządów Dzielnic i 1 opinię Rady Dzielnicy. Radą Dzielnicy, która zaopiniowała projekt uchwały, była Rada Dzielnicy Śródmieście, czyli tej jednostki pomocniczej, w przypadku której w uchwale dokonano najbardziej istotnych zmian, tzn. dopuszczono w § 1 ust. 3 uchwały odstąpienie od wprowadzonych uchwałą zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do części jej obszaru, który dodatkowo dokładnie wskazano w załączniku graficznym do uchwały. Jednakże w opinii Wojewody nie można uznać za wystarczające wydanie opinii przez zarząd dzielnicy, gdyż – jego zdaniem - właściwa do wyrażenia przedmiotowej opinii była rada dzielnicy, a nie jej zarząd. Przyznał, że przepisy ustrojowe nie wprowadzają przy tym – w sposób podobny do umocowania rady gminy – zasady domniemania kompetencji organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej, co oznacza, że prawodawcy gminnemu została w tym zakresie pozostawiona względna swoboda. Szczegóły dotyczące działalności ww. organów, a w tym ich zadania, powinien określać statut każdej jednostki. Natomiast analiza statutów doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że to Rady Dzielnic były właściwe do wyrażenia opinii. Do czynności opiniowania odnosi się § 5 ust. 3 pkt 2 statutów, który jako jedną z form wykonywania zadań dzielnicy wskazuje wydawanie opinii przez jej organy. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 10 każdego ze statutów, do właściwości rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż te z pkt 1-9 ww przepisu), sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Z kolei w myśl § 10 pkt 6 statutów, do zadań zarządu dzielnicy należy wykonywanie całokształtu zadań należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady. O ile zatem uchwałodawca faktycznie wprowadził domniemanie kompetencji zarządu w odniesieniu do zadań dzielnicy, to jednak w przypadku czynności wydawania opinii w sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy, kompetencja ta została przyznana radzie. W opinii Wojewody kwestia zasad przyznawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a także rozmieszczenia punktów jego sprzedaży, jest na tyle istotna dla mieszkańców danej dzielnicy, w tym przedsiębiorców zainteresowanych sprzedażą alkoholu, że stanowi przypadek, o którym mowa w § 8 pkt 10 statutów i nie jest możliwe przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą kwestia tego, czy dana sprawa przekazana do zaopiniowania jednostce pomocniczej przez organ gminy jest sprawą ważną dla społeczności dzielnicy, podlega dyskrecjonalnej ocenie organów jednostki pomocniczej, które mogą arbitralnie decydować o tym, który organ - zarząd czy rada - zaopiniuje projekt uchwały. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru zakwestionował § 1 pkt 1 uchwały, w którym przyjęto, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 30 m od szkół, szpitali i kościołów. Zdaniem organu nadzoru, przyjęta przez Radę minimalna odległość nie jest wystarczająca do spełnienia wyznaczonego przez ustawę celu, tj. obowiązku ograniczania dostępności alkoholu w gminie. Przyznał, że ustawa nie wprowadza żadnych wiążących wytycznych w tym zakresie, to jednak przyjęta odległość w kontekście celów i zadań ustawy musi być "odpowiednia", co oznacza, że punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie. Trzecim zarzutem wobec uchwały, jaki sformułował organ nadzoru jest niezgodność z prawem § 1 pkt 3 uchwały, w myśl którego: Dopuszcza się, po uzyskaniu pozytywnej opinii jednostki pomocniczej gminy - Rady Dzielnicy Śródmieście, odstąpienie od zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych opisanych w punkcie 1, w odniesieniu do obszaru Śródmieścia ograniczonego ulicami (...). Przepis ten stanowi bowiem niedozwoloną subdelegację kompetencji prawodawczej, która na mocy przepisu delegacyjnego przysługuje jedynie radzie gminy. Wykładnia tego postanowienia uchwały, w powiązaniu z jej § 5, który powierza wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Żory, wskazuje bowiem, że podmiotem uprawnionym do odstąpienia od zasad usytuowania ww. obiektów w odniesieniu do dzielnicy Śródmieście, będzie organ wykonawczy gminy, jako podmiot wykonujący uchwałę. Tymczasem zasady te powinny zostać określone w akcie prawa miejscowego w sposób jednoznaczny, a nie warunkowy, jak w analizowanym stanie faktycznym, a podmiotem decydującym o tym, czy dany obszar zostanie wyłączony spod reżimu prawnego uchwały, jest jedynie rada gminy. Dlatego zasadnym jest stwierdzenie nieważności także załącznika do uchwały, którym jest mapa przedstawiająca obszar, na którym możliwe jest odstąpienie od zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Kolejny zarzut dotyczył § 4 uchwały, w którym Rada Gminy uchyliła swą poprzednią uchwałę w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a także wszystkie uchwały w sprawie jej zmiany i ogłoszenia tekstu jednolitego, powołane z daty podjęcia i numeru uchwały. Odnośnie tego organ nadzoru stwierdził, że uchylenie uchwał nowelizujących wcześniejszy akt jest bezprzedmiotowe. Przepisy zmieniające mają bowiem charakter czynności konwencjonalnej, której normatywny skutek "konsumuje się" (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie, a uchylenie także uchwały zmieniającej narusza art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Końcowo stwierdził, że jego wątpliwości wzbudza uzasadnienie do podjętej uchwały, "na podstawie którego adresaci danych norm prawnych będą mogli dokonać oceny merytorycznych przesłanek, jakie legły u podstaw podjęcia uchwały." Przyznał, że uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednak – w jego opinii – władza publiczna winna przedstawić motywy swego działania; obowiązek ten jest także realizacją zasady jawności działania władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Zarzuciła, że Wojewoda: 1. Nie wskazał podstawy prawnej do twierdzenia, że opinię w imieniu jednostki pomocniczej powinna wyrazić Rada Dzielnicy. 2. Nie wskazał jak odległość 30 m od obiektów chronionych wpływa negatywnie na realizację celów ustawy. 3. Dokonał błędnej wykładni § 1 pkt 3 uchwały uznając, że stanowi on niedozwoloną subdelegację, podczas gdy w istocie jedynie wprowadza wyjątkową możliwość odstąpienia od zasad usytuowania po zasięgnięciu pozytywnej opinii jednostki pomocniczej. 4. Bezzasadność zarzutu o braku uzasadnienia uchwały, gdyż żaden przepis nie wymaga sporządzenia uzasadnienia. W uzasadnieniu Rada Miejska podniosła, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością samorządu odbywa się tylko pod kątem legalności. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2017 roku, sygn. akt I OSK 1136/17). Istotne naruszenie prawa to takie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Odnosząc się do zarzutu braku opinii jednostek pomocniczych stwierdziła, że wystąpiła do wszystkich 15 jednostek, spośród których 6 udzieliło odpowiedzi. Zdaniem organu, wypełnia to obowiązek konsultacji. Organ powołał się na § 8 pkt 10 statutu, zgodnie z którym do właściwości rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż określone w pkt 1-9 ) sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Z kolei w myśl § 10 statutu do zadań zarządu należy m.in. wykonywanie całokształtu czynności należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady. Zarzut Wojewody co do braku właściwości organu wydającego opinię opiera się na jego własnej interpretacji sformułowania "sprawa ważna dla społeczności dzielnicy", zawartego w statutach, mimo, że sam wskazał na konieczność zobiektywizowanej oceny co jest taką ważną sprawą. Jednocześnie – również bez uzasadnienia – odmówił organom dzielnicy samodzielnej interpretacji tego sformułowania, dlatego ten pogląd organu nadzoru uznań należy za chybiony. Natomiast to właśnie organy poszczególnych dzielnic, odpowiadając na wezwanie Rady Miasta, stosownie swej do oceny ważności sprawy zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zadecydowały o przypisaniu zaopiniowania projektu uchwały Rady Miasta odpowiednio do kompetencji Zarządu albo Rady danej Dzielnicy. Co do zarzutu wadliwości § 1 pkt 1 uchwały organ wskazał, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zawierają definicji zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym nie wyznaczają minimalnej albo maksymalnej odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami. Zatem to indywidulane cechy istniejące na terenie konkretnej gminy decydują o tym, czy wprowadzona w uchwale odległość od miejsc chronionych pozwala na realizację celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestionując postanowienia zaskarżonej uchwały, skarżący powinien wykazać jak odległość 30m od obiektów chronionych wymienionych w uchwale stoi w sprzeczności z przepisami ustawy i dlaczego odległość 50 m jest w tym aspekcie odległością spełniającą wyznaczone przez ustawodawcę zadania i cele. Rada zarzuciła także, że podobnie w zakresie zarzutu do § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, skarżący nie wykazał sprzeczności uchwały z przepisami prawa. Wojewoda w skardze dokonał bowiem, błędnej wykładni przepisu uchwały uznając, że stanowi on delegację kompetencji na rzecz jednostki pomocniczej, podczas gdy z literalnej wykładni przepisu wola delegowania kompetencji na organy jednostki pomocniczej nie wynika. W zakresie zarzutu skarżącego o braku uzasadnienia do podjętej uchwały Rada podniosła, że brak jest przepisu, który nakazuje sporządzenie uzasadnienia (co potwierdza również skarżący), a lakoniczne powołanie się na art. 2 Konstytucji RP bez przywołania naruszenia konkretnego przepisu wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawa jest niewystarczające. Natomiast uchwała takie uzasadnienie posiada i Wojewoda mógł się z nim zapoznać, podobnie jak z przebiegiem obrad Rady Miasta: zarówno z zapisem obrazu i dźwięku, jak i z protokołem. Odnośnie § 4 Rada podniosła, że wymienienie w tym przepisie uchylanej uchwały pierwotnej oraz wszystkich uchwał zmieniających nie wywiera odmiennych skutków prawnych, niż samo określenie w przepisie uchylanej uchwały pierwotnej. Natomiast przywołanie naruszenia art. 2 Konstytucji RP bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy jest niewystarczające a także nie ma charakteru istotnego, zatem nie wpływa na ważność uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale jedynie częściowo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej "ppsa") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej przez Wojewodę Śląskiego uchwały należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Wreszcie w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konstytucja zawiera też regulacje dot. nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust.1 ), a organami nadzoru (...) są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Z powyższego wynika, że kontrola administracji wykonywana m.in. przez organ nadzoru może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Po wtóre, ingerencja organu nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały czy skargi o jej stwierdzenie przez sąd administracyjny może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1465) – dalej powoływana jako u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). Ust. 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć: 1. «główny, podstawowy» 2. «duży, znaczny» 3. «rzeczywisty, prawdziwy». Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Z powyższego wynika, że ingerencja organu nadzoru w uchwałodawstwo gminne może mieć miejsce tyko wówczas, gdy doszło do naruszenia prawa (a nie np. zasad celowości czy gospodarności), a dla stwierdzenia nieważności uchwały naruszenie to musi mieć charakter istotny (czyli taki, gdy sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z regulacją gminną). Sama ingerencja musi być współmierna do wagi zarzucanego naruszenia (stwierdzenie nieważności gdy jest ono istotne albo jedynie wskazanie, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa jeśli nie posiada przymiotu istotności). W przeciwnym razie nadzór prawny nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy z instrumentu ochrony prawa przekształca się w sposób jego naruszenia, bo ogranicza konstytucyjnie chronioną samodzielność gminy, gwarantowaną przez cytowany już art. 165 ust. 2 Konstytucji. Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że: 2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji (podkr. Sądu) lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. 4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Również sąd administracyjny – zgodnie z art. 184 Konstytucji RP - może stwierdzić nieważność aktu tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Natomiast o istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że - stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Zatem analizując zasadność poszczególnych zarzutów organu nadzoru należy to czynić przez pryzmat owej chronionej prawem samodzielności gminy i przy uwzględnieniu proporcji pomiędzy żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały i znaczeniem interesów, które ma chronić organ nadzoru, jak również przy uwzględnieniu faktu, że ani przepisy p.p.s.a. ani u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu, niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Tak ukształtowane ramy prawne zmierzają do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Przechodząc ściśle na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie należy przypomnieć ramy prawne stanowiące podstawę prawną podjęcia uchwały. Stanowią ją regulacje ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz.165) – dalej powoływana jako ustawa. Przy czym zaakcentować należy, że ustawa mówi o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli patologicznemu spożywaniu alkoholu w warunkach uzależnienia od niego, ale nie wprowadza prohibicji w ogóle, co oznacza, że sam ustawodawca dopuszcza i aprobuje spożywanie alkoholu jako takiego, tyle tylko, że przy zastosowaniu pewnych ograniczeń. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ust. 3. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ust. 5. Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. I właśnie wadliwość konsultacji podjętej w trybie ust. 5 stała się głównym zarzutem Wojewody. Odnośnie tego Sąd zauważa, że ustawa nakłada na Radę Gminy obowiązek wystąpienia do jednostki pomocniczej z wnioskiem o wyrażenie opinii. Wykładnia przepisu art. 12 ust. 5 ustawy powinna zatem zmierzać w tym kierunku, iż jednostce pomocniczej gminy należy zapewnić realną możliwość wyrażenia opinii co do projektu uchwały, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy. Jednostka pomocnicza nie ma natomiast obowiązku udzielenia tej opinii, bo żaden przepis jej do tego nie obliguje i jej niewyrażenie w żaden sposób nie wstrzymuje procedowania planowanej uchwały. Obowiązkowe jest bowiem "zasięgnięcie" opinii czyli wystąpienie o nią, a nie jej uzyskanie czy otrzymanie. Gdyby tak było, to brzmienie ust. 5 byłoby inne, np. "Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, uzyskuje opinię jednostki pomocniczej gminy." Z drugiej strony Rada Gminy nie ma żadnego wpływu na to, czy jednostka ta opinię wyrazi, ani na to, jaki organ w imieniu jednostki pomocniczej to uczyni. Trudno założyć, że po uzyskaniu opinii Rada Gminy obowiązana jest do samodzielnej analizy statutu jednostki pomocniczej i ustalania, jaki organ powinien ją – zdaniem Rady, które przecież w żaden sposób jednostki pomocniczej nie wiąże - wyrazić. Nadto Rada Gminy nie ma żadnego instrumentu do tego, aby wymóc na jednostce pomocniczej zajęcie stanowiska przez ten organ, który Rada Gminy uzna za właściwy ku temu. Nie można natomiast interpretować przepisów w ten sposób, że prowadzi to do nałożenia na adresatów norm prawnych obowiązków niemożliwych do spełnienia. Zatem w sytuacji, gdy Rada Gminy wystąpiła do wszystkich jednostek pomocniczych o wyrażenie opinii o projektowanej uchwale dając im możliwość wypowiedzenia się w kwestiach, jakie miały być w niej uregulowane (co jest bezsporne), to oznacza to że dochowała wymogów wynikających z art. 12 ust. 5 ustawy. Nawet gdyby uznać powyższe stanowisko za wadliwe, to podzielić należy pogląd wyrażony przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę. Odwołując się bowiem do treści statutu jednostek pomocniczych, co zasadnie uczynił Wojewoda, wynika z nich, że w myśl § 8 pkt 10 statutu do właściwości Rady należy m.in. podejmowanie uchwał oraz wydawanie opinii w innych (niż określone w pkt. 1-9) sprawach ważnych dla społeczności dzielnicy. Natomiast z § 10 statutu wynika, że do zadań zarządu należy m.in. wykonywanie całokształtu czynności należących do zadań dzielnicy, o ile nie są one zastrzeżone do kompetencji rady. Zatem rozstrzygnięcie kwestii właściwości organów jednostki pomocniczej do wyrażenia opinii powinno nastąpić poprzez wykładnię w cyt. zapisów statutu i ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem opiniowania jest ważna dla społeczności dzielnicy czy też nie. W tym miejscu należy poczynić dwa założenia: uwzględniając konieczność szerokiego wykładania zasady samorządności lokalnej, jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania, czy dana sprawa jest ważna dla społeczności dzielnicy są organy tej dzielnicy. Niczyja subiektywna i dowolna ocena – w tym także organu nadzoru - nie może narzucić organom jednostki pomocniczej, co powinna ona postrzegać jako ważne, a co nie. Stanowiłoby to bowiem wkroczenie we wspomnianą już konstytucyjnie chronioną zasadę samodzielności gminy i przez analogię jej jednostek pomocniczych. Po drugie uznanie danej sprawy za ważną lub nie posiadającą waloru ważności nie powinno być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, bo prawo tego po prostu nie reguluje. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określa wyraźnie kompetencji organów jednostki pomocniczej w zakresie wyrażania opinii, zatem trudno zarzucić, że zajęcie stanowiska przez Zarząd jednostki pomocniczej (a nie Radę) narusza prawo. Same wątpliwości i subiektywne przekonanie Wojewody o ważności kwestii regulowanej w przedłożonym do zaopiniowania projekcie uchwały nie są wystarczające do stwierdzenia, że opinia jest formalnie wadliwa, a zatem w sensie prawnym nie istnieje. Taki wniosek jest stanowczo zbyt daleko idący i oparty nie o przepis prawa, tylko swobodne uznanie przedmiotu uchwały za sprawę ważną dla każdej z dzielnic, a nadto narusza prawo organów jednostek pomocniczych do własnego uznania sprawy za ważną lub nie posiadającą takiego charakteru. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że rację ma Rada Gminy twierdząc, że to organy dzielnic są właściwe do rozstrzygania o ważności danej sprawy. Tak właśnie stało się w przedmiotowej sprawie, gdzie w części jednostek pomocniczych w ich imieniu wyraził stanowisko Zarząd dzielnicy, a tam, gdzie projektowane zmiany były najdalej idące, bo przewidywały możliwość odstąpienia od ogólnie przyjętych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – opinię wyraziła Rada Dzielnicy. Co do kolejnej zakwestionowanej przez organ nadzoru regulacji uchwały, tj. jej § 1 pkt 1, stanowiącego, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej od obiektów chronionych niż 30 m, Wojewoda twierdził, że – jego zdaniem - "przyjęta przez Radę minimalna odległość nie jest wystarczająca do spełnienia wyznaczonego przez ustawę celu, tj. obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu w gminie." Odnośnie tego stwierdzenia znów przypomnieć należy, że jedynym kryterium badania uchwał organów gminy jest ich zgodność z prawem. Natomiast ustawa w żadnym miejscu nie tylko nie wskazuje żadnej odległości miejsc sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, ale w ogóle nie mówi o konieczności wprowadzenia kryterium odległości. Skoro ustawa nie zawiera w tym względzie żadnych regulacji, to organ nie mógł ich naruszyć podejmując uchwałę o takiej treści, jak kwestionowana. Natomiast przekonanie organ nadzoru nie jest kryterium pozwalającym uznać dany zapis uchwały za nieważny. Po wtóre, jak Wojewoda – wobec braku regulacji ustawowych - zamierza wiążąco ustalić optymalną odległość pomiędzy wskazanymi punktami (pomijając już, że nie ma ku temu upoważnienia ustawowego)? Czy ma to być 40, 50 a może 100 m? W oparciu o jakie kryterium gminy miałyby ustalać "odpowiednią" odległość i co to właściwie znaczy? Zdaniem Wojewody, odległość ta musi być "odpowiednia", tzn. "stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu". Przecież notoryjnie wiadomo, że dorosła osoba pieszo pokonuje odległość 1 km w ok. 10 – 15 min. Czy to znaczy, że aby ograniczyć dostępność odległość ta winna wynosić np. 5 km, aby zniechęcić potencjalnych konsumentów alkoholu? Jadąc samochodem w tym samym czasie można już pokonać odległość kilkunastu kilometrów. Czy to tę odległość Wojewoda byłby skłonny uznać za "odpowiednią"? Wówczas jednak mogłoby się okazać, że w mniejszych terytorialnie gminach nie ma ani jednego miejsca sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych. Oczywiście wywody te Sąd czyni, aby wykazać absurdalność zarzutów organu nadzoru w tej części. Ponadto rację ma Rada Gminy przypominając, że istnienie jakichkolwiek ograniczeń w odległości od obu grup obiektów (oferujących alkohol i chronionych) jest już sama w sobie ograniczeniem dostępu do alkoholu i realizuje cel ustawy. Sąd orzekający w pełni podziela w tej mierze stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1030/21, gdzie NSA stwierdził, że "Pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej. Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu." Zatem cele ustawy są realizowane także poprzez konieczność uzyskania zezwolenia na działalność w zakresie obrotu alkoholem i fakt limitowania ilości zezwoleń. Natomiast jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających jedynie do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, a nie do doprowadzenia do braku dostępu do alkoholu i zaprzestania jego spożywania w ogóle. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru co do § 1 pkt 3 uchwały, wprowadzającego możliwość odstąpienia od usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu w dzielnicy Śródmieście po uzyskaniu pozytywnej opinii rady Dzielnicy Śródmieście. Na wstępie Sąd zauważa, że Rada Gminy błędnie odczytała zarzut Wojewody: nie twierdził on, że doszło poprzez taki zapis uchwały do delegacji kompetencji na rzecz jednostki pomocniczej, lecz na organ wykonawczy Gminy, co wynika z treści uzasadnienia skargi w tej części. Sąd uznał tę regulację za wadliwą, gdyż jest ona podwójnie niekonkretna, co może mieć wpływ na sytuację prawną jej adresatów: podmiotów zamierzających prowadzić działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonej załącznikiem mapowym części dzielnicy Śródmieście. Zauważyć bowiem należy, że odstąpienie od ogólnych zasad usytuowania jest jedynie fakultatywne, co oznacza, że może, lecz nie musi nastąpić. Po wtóre, możliwość ta jest uzależniona od uzyskania pozytywnej opinii Rady Dzielnicy, co do której również nie wiadomo, od czego jest uzależniona. Zatem podmiot gospodarczy zamierzający podjąć działalność gospodarczą w omawianym zakresie jest podwójnie niepewny swej sytuacji prawnej: nie wiadomo, od czego zależy, czy uzyska pozytywną opinię Rady Dzielnicy, a nawet jeśli tak, to czy właściwy organ skorzysta ze swego uprawnienia do odstąpienia od ogólnie obowiązujących zasad. Poza tym rację ma Wojewoda, że taka redakcja § 1 pkt 3 w powiązaniu z § 5 uchwały wskazuje, że uprawnionym do takiego odstąpienia będzie Prezydent Miasta w toku procedury o wydanie zezwolenia, co stanowi subdelegację uprawnienia Rady Gminy do określenia zasad (poprzez odstąpienie od ich stosowania) na organ wykonawczy. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie kwestionuje w ogóle możliwości zróżnicowania zasad dostępności do alkoholu na wskazanym obszarze w stosunku do reszty gminy, nie czyli tego zresztą sam Wojewoda. W uzasadnieniu tego zarzutu stwierdził bowiem, że "podmiotem decydującym o tym, czy dany obszar zostanie wyłączony spod reżimu prawnego uchwały jest jedynie Rada Gminy" (str.6. skargi, akapit 1. in fine). Zatem uznał, że wyłączenie jakiegoś obszaru gminy spod ogólnie obowiązujących zasad jest prawnie możliwe. Wydaje się, że jest to stanowisko prawidłowe, jeśli zważyć, że sama ustawa dopuszcza możliwość różnicowania sytuacji przedsiębiorców na terenie danej gminy w trybie art. 12 ust. 4 ustawy poprzez możliwość wprowadzenia dla wskazanych jednostek pomocniczych ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu. O ile do wprowadzenia ograniczeń konieczna jest podstawa ustawowa, o tyle złagodzenie pewnych rygorów jest możliwe w trybie art. 12 ust. 3 ustawy, tj. w drodze ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Musi to jednak nastąpić poprzez wskazanie zasad odstąpienia w sposób jednoznaczny i konkretny, a nie warunkowy i oparty o niejasne kryteria, a jedynym uprawnionym do tego organem jest Rada Gminy. Natomiast zarzut dot. uchylenia poprzedniej uchwały i wszystkich uchwał ją zmieniających, przywołanych z numeru i daty podjęcia, w czym Wojewoda upatruje naruszenia art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, jest zupełnie nieadekwatny do sytuacji i narusza zasadę proporcjonalności. Istotnie, prawidłowym byłoby uchylenie jedynie poprzednio obowiązującej uchwały pierwotnej, przez co należy rozumieć tę uchwałę, w kształcie i brzmieniu, jaki na skutek późniejszych zmian ma w dniu uchylenia, jednak nie sposób upatrywać w takiej regulacji istotnego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie uprawniałoby do stwierdzenia nieważności § 4 uchwały, który tego dotyczy. Przecież w obu wersjach zredagowania tego § zakres regulacji obowiązujących w gminie jest dokładnie taki sam i sprowadza się do uchylenia uchwały poprzedniej, obejmującej problematykę będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały w brzmieniu, jaki ma ona w dniu uchylenia, a które wynika z uchwały pierwotnej i uchwał zmieniających. Wydaje się że Rzeczpospolita Polska nie przestała być demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej tylko dlatego, że Rada Gminy w uchwale postanowiła o uchyleniu uchwały poprzedniej i wszystkich uchwał, które ją zmieniały, a zarzut przeciwny postawiony przez Wojewodę wydaje się co najmniej naruszający zasadę proporcjonalności. W ostatnim zarzucie Wojewoda stwierdził, że budzi wątpliwości uzasadnienie uchwały, które powinno być jej integralną częścią "na podstawie którego adresaci danych norm prawnych będą mogli dokonać oceny merytorycznych przesłanek, jakie legły u podstaw podjęcia uchwały". Odnośnie tego zauważyć należy, że uchwała takie uzasadnienie posiada, zatem zarzut w tym przedmiocie jest gołosłowny i nieuzasadniony. Po wtóre znów przypomnieć trzeba, że podstawą zarzutu organu nadzoru może być tylko niezgodność uchwały z prawem, a nie bliżej nie skonkretyzowane wątpliwości. Skoro żaden przepis nie formułuje obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały w ogóle, to tym bardziej nie ma obowiązku jego sporządzania z zachowaniem określonego poziomu szczegółowości, zatem Rada Gminy nie mogła naruszyć nieistniejącego przepisu. Wreszcie zaakcentować należy i to, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem – stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji - źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zatem kontestacja tych postanowień czy "ocena merytorycznych przesłanek, jakie legły u podstaw" jej podjęcia, co zarzucił Wojewoda – podobnie jak aktów prawa powszechnie obowiązującego - jest bezprzedmiotowa. Natomiast zasada jawności działania organów publicznych jest zachowana, gdyż każda zainteresowana osoba miała możliwość uzyskania informacji o uchwale czy to poprzez zapoznanie się z treściami ujawnionymi w BIP (zapisem obrazu i dźwięku z sesji Rady Gminy i protokołem z jej przebiegu), czy poprzez zapytanie skierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo Sąd wyjaśnia, że znane jest mu częściowo odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące niektórych poruszanych w tej sprawie kwestii. Jednak – stosownie do art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej tylko pod względem zgodności z prawem, a orzecznictwo może służyć jedynie wykładni przepisów w takim ich kształcie, jaki nadał im ustawodawca. Nie może natomiast prowadzić do formułowania nakazów, które z tych przepisów bezwzględnie obowiązujących nie wynikają. Natomiast zastosowanie obowiązujących przepisów prawa jako wzorca kontroli zaskarżonej uchwały doprowadziły Sąd do wniosków jak wyżej przedstawione. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 1 ust. 3 a w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.