III SA/Gl 643/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.VI/420/1/2022 w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi A. S. (dalej jako: strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.VI/420/1/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza C. z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 3 marca 2022 r. następujących zezwoleń: - nr [...] wydanego 4 kwietnia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; - nr [...] wydanego 4 kwietnia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. T. - Gastronomii zlokalizowanej w C. przy ul. [...]. Powyższą decyzję wydano na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 18 ust. 12 pkt 5, ust. 12a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. W punkcie sprzedaży przy ul. [...] w C. skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych. Jako przedsiębiorca korzystający z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zobowiązany jest do składania do dnia 31 stycznia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedawanego alkoholu za rok ubiegły. Oświadczenia takiego za rok 2021 nie złożył w terminie. Dlatego w celu zachowania ważności posiadanych zezwoleń zobowiązany był wnieść opłatę dodatkową w wysokości 30% opłaty rocznej w terminie do 2 marca 2022 r. Ponieważ opłatę tę uiścił dzień po terminie, organ I instancji decyzją z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 3 marca 2022 r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nr [...] oraz nr [...]. Nie uwzględnił bowiem wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie złożonego w terminie polecenia przelewu, które bank zaksięgował dnia następnego. Uznał, że strona nie tylko nie złożyła oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w terminie przewidzianym ale również nie wniosła opłaty dodatkowej w terminie 30 dni od dnia upływu terminu dopełnienia obowiązku dokonania opłaty, tj. do 2 marca 2022 r. w wysokości określonej w art. 18 ust. 12b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie zgadzając się z powyższym skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W jego uzasadnieniu wskazał, że 27 lub 28 stycznia 2022 r. odebrał telefon z Biura Promocji Miasta C.. W rozmowie telefonicznej został poinformowany, że pracownicy zajmujący się koncesjami i opłatami są chorzy na COVID. Zasugerowano, aby dokonał opłaty za korzystanie z zezwoleń w wysokości dotychczas płaconej, tj. przed 2021 r., gdyż w roku 2021 był zwolniony z opłat z uwagi na ustawę COVID-ową. W dniu 29 stycznia 2022 r. na konto UM w C. przelał zatem kwotę 350,00 zł. Tymczasem 14 lutego 2022 r. odebrał telefon informujący o niedopełnieniu obowiązku złożenia oświadczenia o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych i ukaraniu go opłatą dodatkową w wysokości 315,00 zł. Wskazaną kwotę przelał w nocy z 2/3 kwietnia 2022 r. Jednocześnie wyjaśnił, że od 14 lutego 2022 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwia mu zajmowanie się na bieżąco sprawami restauracji. Organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy (vide: decyzja z 20 czerwca 2022 r. nr SKO.VI/420/1/2022). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał art. 18 ust. 12 pkt 5 w zw. z art. 11 1 ust. 4 oraz art. 18 ust. 12a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wyjaśnił, że posiadanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży to jeden z warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się bowiem z obowiązkiem uiszczenia stosownych opłat, a ich nieopłacanie skutkuje wygaśnięciem zezwolenia. Obowiązek uiszczenia opłat wynika z mocy samego prawa, co oznacza, że organ administracji nie wydaje w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych ani nie wzywa do ich uiszczenia. Ponieważ w niniejszej sprawie strona oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2021 r. nie złożyła w terminie do 31 stycznia 2022 r. dla zachowania ważności zezwoleń powinna była wnieść opłatę dodatkową w wysokości 30 % opłaty rocznej, tj. w kwocie 315,00 zł w terminie do 2 marca 2022 r. – o czym została poinformowana pismem z 21 lutego 2022 r. odebranym 23 lutego 2022 r. Z uwagi na fakt, że kwoty tej strona również nie uregulowała w terminie wskazanym, za prawidłowe organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto wskazał, że każdy przedsiębiorca dbający o własne interesy powinien terminowo regulować należności związane z korzystaniem z zezwolenia. Terminy płatności poszczególnych rat za korzystanie z zezwolenia przypadające na konkretną datę są terminami prawa materialnego, co oznacza, że nie mogą być przedłużane i nie stosuje się do nich reguł dotyczących terminów procesowych. To oznacza, że nieistotne są przyczyny z powodu, których przedsiębiorca opóźnił się w zapłacie wymaganej opłaty, gdyż nie ma możliwości przywrócenia terminu do jej uiszczenia. Końcowo organ odwoławczy przywołał wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2013 r. sygn. II SA/Po 648/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2014 r. sygn. III SA/Gl 629/14 i prezentowany w nich pogląd, z którego wynika, że za termin zapłaty w przypadku dokonywania zapłaty przelewem uznaje się dzień obciążenia rachunku bankowego przedsiębiorcy na podstawie polecenia przelewu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie - na wezwanie organu do przedłożenia dokumentu potwierdzającego datę polecenia przelewu - strona nadesłała potwierdzenie transakcji dokonanej w I., z którego wynikało, że ta została zaksięgowana 3 marca 2022 r. i w tym dniu dokonano przelewu. Dlatego też za prawidłowe przyjął stwierdzenie organu I instancji, że dokument ten nie tylko nie potwierdza dokonania przelewu w dniu 2 marca 2022 r., ale też nie wskazuje na obciążenie rachunku w tym dniu. Nie zgadzając się z powyższym strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji zarzuciła im naruszenie art. 18 ust. 12a w zw. z art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia zezwoleń sprzedaży alkoholu określone w tych przepisach z powodu niedopełnienia w terminach obowiązku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 oraz obowiązku dokonania opłaty dodatkowej w wysokości 30% opłaty rocznej określonej w art. 111 ust. 2 w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług gastronomicznych w ramach T. – Gastronomia na terenie miasta C.. Oferta T. obejmuje m.in. sprzedaż detaliczną alkoholu, na którą uzyskał pozwolenia nr [...] oraz nr [...]. Termin ważności zezwoleń określony został na dzień 30 kwietnia 2028 r. Z uwagi na pandemię COVID z opłat za korzystanie z zezwoleń w roku 2021 był zwolniony. Natomiast informację o możliwości uiszczenia opłaty w kwocie obowiązującej w poprzednich latach, tj. przed rokiem 2021 uzyskał od pracownika urzędu miasta niezorientowanego w obowiązujących przepisach. Stosując się do jego zaleceń 29 stycznia 2022 r. na konto urzędu przelał kwotę 350,00 zł, tj. kwotę pierwszej raty opłaty rocznej za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Tymczasem około 14 lutego 2022 r. odebrał telefon informujący o niedopełnieniu obowiązku złożenia oświadczenia o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych i ukaraniu opłatą dodatkową w kwocie 315,00 zł. Następnie otrzymał pismo z 17 lutego 2022 r. z wyliczoną kwotą opłat za korzystanie z zezwoleń za cały 2022 r. oraz pismo z 21 lutego 2022 r. informujące o konieczności uiszczenia opłaty dodatkowej za niezłożenie oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w terminie do 31 stycznia 2022 r. Wymagane przepisami prawa oświadczenie skarżący złożył 14 lutego 2022 r. Natomiast opłatę uiścił 2 marca 2022 r., tj. w ostatnim dniu dodatkowego 30 dniowego terminu. Opłata ta została zaksięgowana w I. dnia następnego, tj. 3 marca 2022 r. Ponieważ miał trudności z uzyskaniem w urzędzie wiarygodnych i jednoznacznych informacji na temat wysokości należnych opłat z uwagi na pandemię COVID nie powinien ponosić konsekwencji spóźnionego zaksięgowania opłaty dodatkowej. Tym bardziej, że przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okoliczność ta uniemożliwia załatwianie spraw urzędowych osobiście. Na dowód czego przedłożył zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły prawo aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podane w skardze. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji była ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.). Ustawa ta w art. 111 ust. 4 nakłada na przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych obowiązek złożenia do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Natomiast art. 18 ust. 12 pkt 5 tej ustawy przewiduje wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku niedopełnienia w terminach obowiązku: - złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 lub - dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5. Na gruncie powyższych przepisów orzecznictwo sądowe jednolicie przyjmuje, że przewidziany w art. 111 ust. 4 w/w ustawy termin dla złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych jest terminem prawa materialnego do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym i terminem granicznym (maksymalnym), na dokonanie tej czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 304/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 854/14; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 817/08; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 14/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 71/10; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 768/10; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 560/13 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten pogląd co do charakteru terminu określonego w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przyjęty również przez organy obu instancji, w pełni podziela Sąd w składzie tu orzekającym. O charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje bowiem nie tyle zamieszczenie go w akcie prawnym materialnoprawnym, tj. regulującym prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, ale przede wszystkim treść przepisu i wynikające z niego funkcje, które przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy określonymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia terminu. W tym aspekcie istotne jest to czy uchybienie terminowi wyłącza lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności czynności procesowej. Upływ terminu materialnego wywołuje bowiem co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, a ten skutek prawny bezpośrednio wynika z treści przepisu. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Uwzględniając te wskazówki kwalifikowania przepisów prawnych na materialne i procesowe, stwierdzić należy, że termin złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych został określony w sposób ścisły i jednoznaczny, poprzez kalendarzowe oznaczenie daty jego upływu. Datą graniczną jest dzień 31 stycznia. Data ta jest ostatnim dniem terminu, w którym oświadczenie to należało złożyć. Po jego upływie umożliwia się przedsiębiorcy w przeciągu 30 dni złożenie oświadczenia wraz z dokonaniem dodatkowej opłaty (art. 18 ust. 12a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Jeżeli przedsiębiorca dopełni łącznie obu warunków, tj. dokona w terminie 30-dniowym nakazaną czynność oraz uiści dodatkową opłatę, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie wygaśnie. Natomiast jeżeli tego nie uczyni po stronie organów administracji powstaje bezwzględny obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia, co następuje poprzez wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie powołując się na powyższe organ I instancji, pismem z dnia 21 lutego 2022 r. poinformował skarżącego o niezłożeniu w ustawowo określonym terminie do 31 stycznia 2022 r. oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2021 r. Jednocześnie poinformował, że aby zachować ważność zezwolenia strona powinna wnieść opłatę dodatkową w wysokości 30% opłaty rocznej w terminie do 2 marca 2022 r. Ponieważ dokonana przez skarżącego opłata została zaksięgowana dzień po terminie organ I instancji stwierdził wygaśniecie udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższe stanowisko na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe, podczas gdy uchybienie terminu w niniejszej sprawie nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii zniesionego 16 maja 2022 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). To oznacza, że organy obu instancji powinny były w niniejszej sprawie wdrożyć nową, dodatkową procedurę obowiązującą w tym okresie, czego nie uczyniły. Mianowicie stosownie do art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 – dalej w skrócie ustawa COVID-19) organ administracji publicznej zobowiązany był zawiadomić stronę o uchybieniu terminu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których uzależnione jest udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju. Ponadto w zawiadomieniu tym powinien wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, powinien pouczyć, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Obowiązkom tym organy w niniejszej sprawie nie sprostały, choć wygaśnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niewątpliwie związane jest z upływem terminu zawitego, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, który jest przedsiębiorcą. To z kolei oznacza, że powinny były zastosować w niniejszej sprawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 - 3 ustawy COVID-19, czego nie uczyniły poprzestając jedynie na poinformowaniu strony o złożeniu oświadczenia, o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2021 r. po terminie (vide: pismo z dnia 21 lutego 2022 r.). Dlatego też Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a W toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązkiem organu będzie zastosowanie wskazanego wyżej trybu, rozstrzygnięcie ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu, a dopiero później – merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeżeli wniosek o przywrócenie terminu okaże się niezasadny. Ponieważ istotnym jest to, kiedy nastąpiło uchybienie terminu, a nie kiedy będzie orzekał organ, powołany wyżej przepis i tak znajdzie zastosowanie, co oznacza, że organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy p.p.s.a.