III SA/Gl 636/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) § 3 w zakresie wyrazu ,,budową’’; b) § 6 w zakresie pkt 1; c) § 9 w całości; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą, Nr XIII/124/2019, z 17 grudnia 2019 r. Rada Gminy Pawłowice ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych. Uchwałę podjęła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: usg) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: udp) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Komisję Gospodarki i Mienia Komunalnego oraz Komisję Działalności Społecznej. W uchwale składającej się z 11 §§ Rada uchwaliła: - w § 1 stawki opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg dotyczące; 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajecie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w ust. 1-3; - w § 2 stawki dzienne za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, o których mowa w § 1 ust. 1 i 4: 1) przy zajęciu jezdni do 20% szerokości – 3,00 zł; 2) przy zajęciu jezdni powyżej 20% do 50% szerokości – 5,00 zł; 3) przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości – 7,00 zł; 4) chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, parkingów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych – 5,00 zł; 5) poboczy gruntowych, trawników, rowów oraz pozostałych elementów – 2,00 zł; - w § 3 stawki dzienne za zajecie 1m2 powierzchni pasa drogowego dróg gminnych na potrzeby wykonania robót związanych z budową urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż stawki z § 2 nie dotyczą zajęcia pasa drogowego na potrzeby tych robót; 1) przy zajęciu jezdni do 20% szerokości – 0,10 zł; 2) przy zajęciu jezdni powyżej 20% do 50% szerokości – 0,15 zł; 3) przy zajęciu jezdni powyżej 50% szerokości – 0,20 zł; 4) chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, parkingów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych – 0,15 zł; 5) poboczy gruntowych, trawników, rowów oraz pozostałych elementów – 0,10; - w § 4 stawki roczne za zajecie 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej (z wyłączeniem obiektów mostowych) zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) dla urządzeń kanalizacji sanitarnej, deszczowej i ciepłowniczej -20,00 zł; 2) dla urządzeń gazowych i wodociągowych – 40,00 zł; 3) dla podziemnych linii elektroenergetycznych oraz urządzeń z nimi związanych – 10,00 zł; 4) dla naziemnych i napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz urządzeń z nimi związanych – 180,00 zł; 5) dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej -10,00 zł; - w § 5 stawki roczne opłat za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 2, powierzchni 1m2 powierzchni drogi gminnej na drogowym obiekcie inżynierskim zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) dla urządzeń kanalizacji sanitarnej, deszczowej i ciepłowniczej - 60,00 zł; 2) dla urządzeń gazowych i wodociągowych – 100,00 zł; 3) dla urządzeń elektroenergetycznych – 180,00 zł; 4) dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej -10,00 zł; - w § 6 stawki dzienne za zajęcie 1m2 pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 3: 1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego – 0,30 zł; 2) reklamy jednostronnej - 2,00 zł; 3) reklamy dwustronnej – 4,00 zł; 4) reklamy świetlnej i podświetlanej – 10,00 zł; - w § 7 przyjęto, że za zajęcie powierzchni mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawkę dla 1m2 zajęcia pasa drogowego; - w § 8 że uchwała zstępuję uchwałę nr XII/151/2008 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych; - w § 9, że nie ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały; - w § 10 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy; - w § 11 termin obowiązywania uchwały, 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym Województwa Śląskiego. Uchwałę została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 23 grudnia 2019 r., pod poz. 9101 a doręczona organowi nadzoru 19 grudnia 2019 r. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 usg 8 września 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 4, ust. 6 i ust. 9 oraz ust. 2 pkt 1, pkt 3 i 4 udp w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (tj. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej :Konstytucja). Jak wynika z uzasadnienia skargi Rada Gminy, zgodnie z upoważnieniem z art. 40 ust. 8 udp winna uregulować odrębnie stawki opłat w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 8 ustawy dla nich preferencyjne stawki maksymalne, które nie mogą przekroczyć; stawka dzienna 10 zł/za dzień i stawka roczna 200 zł/rok z uwzględnieniem stawki 0,20 zł/dzień zajmowania pasa drogowego. Organ nadzoru podkreślił, że chociaż uchwała została podjęta w związku z nowelizacją ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie z dniem25 października 2019 r. (art. 2 ustawy z 30.08.2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz innych ustaw, Dz. U., poz.1815), to nie zawiera prawidłowej regulacji w zakresie stawek opłat za prowadzenie robót w pasie drogowym, jak również umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 udp. W szczególności stawki wprowadzone w § 3 uchwały dotyczą wyłącznie robót związanych z budową urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnych, podczas, gdy ustawodawca w art. 40 ust. 2 pkt 1 udp wskazuje, że stawka ta winna dotyczyć wszelkich robót w pasie drogowym dotyczących zarówno obiektów, jak i urządzeń telekomunikacyjnych. Powyższe powoduje, że uchwała w tej kwestii nie w pełni realizuje kompetencje ustawowe, gdyż stawki z § 3 nie obejmują np. naprawy, konserwacji i będą miały do nich zastosowanie stawki z § 2 (od 2 do 7 zł), czyli wyższe niż dopuszczone w art. 40 ust. 8 udp (stawka dzienna nie może przekroczyć 0,20 zł). Tożsamy zarzut dotyczy stawek opłat odnoszących się do obiektów infrastruktury komunikacyjnej, gdyż w § 3 przyjęto stawki wyłącznie w odniesieniu do ich budowy. Z kolei w myśl § 6 ust. 1 uchwały ustalono stawkę dzienną za zajęcie 1m2 pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami (...) w wysokości 0,30 zł, co dla infrastruktury telekomunikacyjnej stanowi stawkę zawyżoną (0,20 zł). Również w § 6 ust. 4, a także ust. 2 i 4 ustalono stawki za zajęcie pasa drogowego, nie kierując się kryteriami wskazanymi w art. 40 ust. 9 udp, jak kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa, procentową wartość zajmowanej powierzchni, rodzaj zajęcia pasa i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Wskazał również na powtórzenie regulacji ustawowej w § 7 oraz wadliwość zapisu § 8 i 9, z racji obowiązywania uchwały z datą jej wejścia w życie. Podsumowując organ nadzoru podkreślił, że Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 1 usg stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Organ nadzoru podkreślił, że wskazane postanowienia uchwały w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio; w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy, uznała zarzuty Wojewody za zasadne i postanowiła podjąć nową uchwałę uwzględniającą wszystkie zastrzeżenia organu nadzoru, co czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Pismem z 9 lutego 2021 r. Wojewoda podtrzymał skargę w całości, gdyż chociaż Gmina na sesji 24 listopada 2020 r. podjęła nową uchwałę nr XXII/223/2020, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym z 30 listopada 2020 r., poz. 8336, to jednak z racji tego, że zaskarżona uchwała była prawem miejscowym i wykonywana w okresie od 7 stycznia 2020 do 15 grudnia 2020 r., nie czyni skargi bezprzedmiotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż nie wszystkie zarzuty należało uznać za zasadne. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: ppsa), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: usg), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 usg). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 usg, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Kontrolą legalności została objęta uchwała nr XIII/124/2019 Rady Gminy Pawłowice z dnia 19 grudnia 2019 r. zmieniająca uchwałę nr XII/151/2008 Rady (znowelizowaną uchwałą z 15.09.2009 r.) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 usg. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa i jest to jedyne kryterium ustanowione w ustawie o samorządzie gminnym. Obejmuje ono naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z określonym przepisem prawnym musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści tego przepisu (por: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego czyli, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Gminy uznała je za zasadne i podjęła nową uchwałę zmieniającą kwestionowane przez organ nadzoru zapisy. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd wyrokując nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazana podstawą prawną (art. 133 § 1 ppsa). Orzeka na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 ppsa). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp). Zwolenie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione wyżej. W myśl natomiast art. 40 ust 8 udp organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 udp przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Jest to katalog zamknięty, który organ stanowiący jest obowiązany uwzględnić, przy czym są to kryteria jednostkowe. Wojewoda trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 udp wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej z dowolnej uzasadnionej przyczyny związanej z ich budową, wykorzystywaniem, konserwacją, remontem czy wymianą, przy czy pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne. Tymczasem kwestionowane zapisy § 3 dotyczące stawki dziennej zajęcia 1m2 pasa drogowego ograniczają się wyłącznie do ich budowy, co stanowi regulację częściową, a odesłanie do § 2 w przypadku innych robót stanowi naliczenie za zajecie pasa drogowego związanego z urządzeniami lub budowami telekomunikacyjnymi w zawyżonej wysokości, tj. przekraczającej ustawową stawkę 0,20 zł/za 1 dzień zajęcia. Z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w częściach określonych w § 3 uchwały - w zakresie wykreślenia wyrazu "budową". Sąd nie dopatrzył się potrzeby stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż usunięcie wskazanej wyżej wadliwości uchwały czyni ją w pozostałym zakresie zgodną z umocowaniem i wykonalną. Nie pozbawia też Gminy dochodów nałożonych prawidłowo na inne podmioty zajmujące w okresie obowiązywania uchwały pas drogowy. Z kolei w § 6 pkt 1 skarżonej uchwały jak trafnie podnosi organ nadzoru, zostały wydane z naruszeniem wysokości stawki dziennej dla budowli telekomunikacyjnych, które są tą pozycją objęte. Dla nich stawka maks. wynosi 0,20 zł, a uchwała wprowadzała dla wszystkich obiektów stawkę 0,30 zł, co pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 40 ust. 6 udp. Stąd zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały. Sąd nie dostrzega natomiast oczywistego naruszenia prawa w przepadku § 6 pkt 2-4 uchwały. W ocenie Sądu reklamy jednostronne, dwustronne czy świetlne i podświetlane mieszczą się w kryterium ujętym w art. 40 ust. 9 pkt 5 - rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Stąd nie zachodzi potrzeba eliminacji tych zapisów uchwały. Sąd dostrzegł potrzebę wyeliminowania z uchwały § 9, który jest zbędny i może być dla czytelnika mylący, czego nie można powiedzieć o § 8 czy § 7. Zapisy te mają charakter porządkowo informacyjny i dopełniający informację czytelnika. Stąd Sąd uznał, że nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności, co skutkowało oddalenie skargi w tej części. Z tych względów, Sąd, działając w oparciu o art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.