III SA/Gl 610/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr SKO.L/41.6/44/2025/4699 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 17 kwietnia 2025 r. nr SKO.L/41.6/44/2025/4699 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), utrzymało w mocy decyzję z 11 lutego 2025 r. nr [...] wydaną przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Lokalowej w Urzędzie Miasta w T. z upoważnienia Prezydenta Miasta T. (dalej: organ pierwszej instancji) w sprawie odmowy przyznania M. Z. (dalej: strona skarżąca, skarżący) dodatku mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 29 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) skarżący zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazując, że w zajmowanym lokalu o powierzchni użytkowej 38,10 m2, do którego posiada tytuł prawny prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe. W deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego wnioskodawca wykazał, że jego jedynym źródłem dochodów jest emerytura wypłacana przez ZUS.. Organ pierwszej instancji decyzją z 11 lutego 2025 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, ust 3 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1335, dalej "ustawa o dodatkach mieszkaniowych") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a."), odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący co do zasady spełnia wymogi formalne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, którego powierzchnia nie przekracza powierzchni normatywnej dla 1-osobowego gospodarstwa domowego tj. 45,50 m2. Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku tj. 2.862,19 zł. Jednak na podstawie przeprowadzonego 10 lutego 2025 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący otrzymał w spadku lokal mieszkalny położony w T. przy [...] o powierzchni 56,90 m2, którego jest jedynym właścicielem. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem, lokal przy [...] nie jest przez nikogo zamieszkały, nie nadaje się do użytku, wymaga remontu i uporządkowania. Skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłat za oba mieszkania, które są z tego tytułu zadłużone. Zdaniem organu fakt, że skarżący posiada dwa mieszkania stanowi o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym i stanowi podstawę od odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Posiadanie tak znacznego majątku powoduje możliwość czerpania z niego pożytków (wynajem mieszkania) lub jego sprzedaż. Okoliczność, że skarżący posiada dodatkowe mieszkanie, oznacza, że posiada zasoby majątkowe, które może wykorzystać w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej. To, że nie podejmuje żadnej inicjatywy w tym kierunku, należy wyłącznie do jego uznania, jednak przemawia za odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz niewyjaśnienie istotnych faktów. Podniósł, iż organ nie ustalił, aby dodatkowe mieszkanie przynosiło dodatkowy dochód, jak również nie ma podstaw (faktów) do stwierdzenia, że aktualnie może przynosić taki dochód; organ nie ustalił przy tym wartości mieszkania, ani w jakim jest stanie. Decyzją SKO z 17 kwietnia 2025 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka negatywna z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym skarżącego, który posiada majątek o znacznej wartości (mieszkanie o pow. 56,90 m2). Fakt ten stanowi o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a jego faktycznym stanem majątkowym. Posiadanie tak znacznego majątku powoduje możliwość czerpania z niego pożytków (wynajem mieszkania) lub jego sprzedaż. Kolegium stwierdziło, że skarżący winien mieć świadomość, że dodatek mieszkaniowy nie jest pomocą państwa na ogólne podniesienie poziomu życia obywateli, a wręcz przeciwnie, jest szczególnym świadczeniem mającym na celu umożliwienie zapłaty czynszu osobom, które ze względu na trudną sytuację nie są w stanie opłacać go w całości. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji wykazał przesłanki odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego i udowodnił, że w przypadku skarżącego mamy do czynienia z rażącą dysproporcją między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym rodziny, w związku z czym zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył decyzję organu odwoławczego i ewentualnie poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji z 11 lutego 2025 r. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie prawa przez cyt. "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, m.in. niezgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ew. zastosowanie jako przepisu niezgodnego z art. 2, 32, 75.1, 47 Konstytucji oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu." Skarżący wskazał, że w zaskarżonych decyzjach przyznano, że zostały spełnione kryteria uzyskania dodatku. Dodał, że przedmiotowe mieszkanie nie nadaje się do użytku, wymaga remontu i jest zadłużone. Zarzucił, że nie było tam wywiadu środowiskowego i nie ustalono w jakim jest stanie, tym samym nie określono jego wartości. W ocenie Skarżącego zastosowano błędną wykładnię art, 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznając, że "rażąca dysproporcja" określa jakiś warunek majątkowy uzyskania dodatku i obejmuje własność mieszkania jako przesłankę odmowy, a dodatek jako forma pomocy społecznej należy się tylko osobom najuboższym, których nie stać na opłaty mieszkaniowe. Taka wykładnia jest w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 1 pkt 2,3, art. 3 ust. 4-6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które wprost pozwalają przyznać dodatek osobom posiadającym mieszkanie na własność lub spółdzielcze prawo własnościowe, właścicielom gospodarstw rolnych lub majątku produkcyjnego. Nie są to osoby ubogie w niedostatku w myśl rzekomego celu ustawy (wyrok NSA z 30.08.2006 I OSK 1198/05). Takiego majątku nie uznaje się za pozostający w rażącej dysproporcji do niskich dochodów i nie ocenia się poprzez wywiad pod kątem art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ramach jednej ustawy nie można różnie interpretować i stosować rażącej dysproporcji do tego samego rodzaju składników majątku. W konsekwencji podstawą odmowy nie może być sam fakt posiadania mieszkania na własność. Zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do sytuacji skarżącego wymagałoby a contrario regulacji wyłączającej stosowanie przepisu w przypadku majątku niezbędnego na cele mieszkaniowe lub zawodowe. Bez takiego ograniczenia nie ma podstaw do przyjętego różnicowania. Zdaniem skarżącego porównywanie majątku z dochodami nie ma związku z możliwościami płatniczymi jakie miałoby porównanie do opłat mieszkaniowych, a im niższe dochody tym większa dysproporcja, co stawia w gorszej sytuacji osoby mało zarabiające, zwłaszcza najuboższe, i jest dyskryminujące, ale z drugiej strony może podważyć deklarację o dochodach. A więc treść przepisu raczej wskazuje, że rażąca dysproporcja pomiędzy faktycznym stanem majątkowym a deklarowanymi dochodami podważa dane z deklaracji. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że powszechnie wiadome jest, że mieszkania przedstawiają znaczną wartość nawet te do remontu w jego ocenie zatem prawidłowe jest stanowisko organów, że skarżący nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego. Organ wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz rozpoznanie w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W myśl art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1. Przy czym użycie słowa "odmawia", a nie "może odmówić" wskazuje, że jest to decyzja związana, zatem organ nie ma możliwości stosowania uznania administracyjnego i wydania odmiennego rozstrzygnięcia. W sprawie należy wyjaśnić, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). W doktrynie i judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że o rażącej dysproporcji między sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanych wartościowych przedmiotach lub innych zasobach, które sprzeciwiają się przyznaniu dodatku mieszkaniowemu, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Rażąca dysproporcja, o której stanowi przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oznacza oczywistą i łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego a deklarowanymi przez osobę dochodami. Nieposiadanie dochodów, a posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy. Niemniej celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy - wypłacany przecież ze środków publicznych, którymi gospodarowanie winno być szczególnie oszczędne i staranne - byłby przeznaczony na rzecz osób, którym ich stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem. W sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca prócz mieszkania, w którym mieszka jest właścicielem mieszkania o powierzchni 56,90 m2. Sąd podziela stanowisko organów, że okoliczność ta stanowi o wystąpieniu rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym skarżącego, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Posiadanie przez skarżącego drugiego mieszkania wskazuje na możliwość pozyskania przez niego środków finansowych z tytułu jego wynajęcia, bądź sprzedaży, a w konsekwencji na możliwość utrzymania mieszkania, w którym mieszka, bez korzystania z pomocy gminy. Należy mieć bowiem na względzie, że kryterium przyznania dodatku mieszkaniowego jest niewielka zdolność do bieżącej obsługi opłat związanych z korzystaniem z lokalu, czy to z dochodów bieżących, czy z innych posiadanych składników majątkowych. W przypadku skarżącego występuje dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami, a stwierdzonym stanem majątkowym, który wskazuje, że skarżący jest w stanie uiszczać opłaty związane z faktem mieszkania w lokalu, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób najuboższych i o niskich dochodach, które z posiadanych środków finansowych, czy majątku nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych w zakresie mieszkania. Skarżący, z uwagi na przysługujące mu prawo własności do drugiego mieszkania o powierzchni prawie 57m2, do grona takich osób nie zalicza się. To, że, mieszkanie wymaga remontu, uporządkowania czy nawet jeśli jest zadłużone, nie jest okolicznością uniemożliwiającą jego sprzedaż. Podkreślić należy, że skarżący jest właścicielem drugiego mieszkania już ponad 10 lat (postanowienie z 24 września 2015 r. o nabyciu spadku) mógł zatem podjąć odpowiednie kroki związane nabytym mieszkaniem. Wobec powyższego zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy uznać za bezzasadne. Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyrokach o sygn. akt III SA/Gl 980/23 i III SA/Gl 1011/24 wydanych w tożsamym stanie faktycznym w stosunku do tego samego skarżącego, a jedynie za inne okresy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.