III SA/Gl 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie: wystąpienia pokontrolnego w zakresie prawidłowości pobranych dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej wpis od skargi w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

Pismem z 10 grudnia 2021 r. "A" sp. z o.o. w G. (dalej: Spółka, Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa wyrażoną w piśmie Prezydenta Miasta R. z [...] r. określoną jako "wystąpienie pokontrolne". Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem była ocena prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Miasta R. Policealnej Szkole "B" w R. w 2020 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie – ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). W rozpoznawanej sprawie spółka złożyła skargę na wystąpienie pokontrolne, które w ocenie Sądu nie jest decyzją, postanowieniem jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prezydent Miasta wydał skarżone wystąpienie pokontrolne w oparciu o § 9 ust. 14 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] r. Zgodnie z tym przepisem uchwały, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, a także uzasadnienia odmowy podpisania protokołu kontroli Prezydent Miasta R. kieruje wystąpienie pokontrolne do osoby lub osób prowadzących podmiot kontrolowany. Wystąpienie pokontrolne zawiera: ocenę kontrolowanej działalności, a w razie stwierdzenia działań niezgodnych z prawem, nieefektywnych, nieoszczędnych i nieterminowych – ich wykaz ze wskazaniem naruszonych norm i standardów, uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia oraz zalecenia kierowane do podmiotu prowadzącego kontrolowaną jednostkę oświatową. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mających wpływ na wysokości przyznanej dotacji lub prawidłowość jej wykorzystania, dotujący wzywa w wystąpieniu pokontrolnym do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Zgodnie ze wskazaną uchwałą kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta R. na podstawie imiennego upoważnienia Prezydenta Miasta R. lub osoby przez niego upoważnionej. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół w dwóch egzemplarzach, po jednym dla każdej ze stron. Protokół podpisują kontrolujący i przedstawiciele kontrolowanej jednostki oświatowej: podmiot prowadzący lub jego reprezentant oraz dyrektor. Jeżeli jednak przedstawiciel kontrolowanej jednostki oświatowej odmawiają podpisania protokołu – protokołu podpisują jedynie osoby kontrolujące, czyniąc w nim adnotację o odmowie podpisania protokołu. W takim przypadku podmiot składa Prezydentowi Miasta R. wyjaśnienia na piśmie o przyczynach tej odmowy, a także ewentualne zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. W przypadku złożenia wyjaśnień lub zastrzeżeń przez osobę nieuprawnioną lub złożenia ich po upływie wyznaczonego terminu nie podlegają one rozpatrzeniu i przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. W przypadku odmowy, kontrolujący rozpatruje złożone wyjaśnienia i zastrzeżenia oraz zawiadomienia pisemnie kontrolowany podmiot o wyniku tego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia ich wpływu. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie wstrzymuje dalszego postępowania Prezydenta Miasta R., w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach. Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić można, że wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że zawarte w wystąpieniu pokontrolnym stwierdzenie dotyczące zwrotu do budżetu Miasta kwoty [...] zł jako części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nie rodzi możliwego do egzekucji obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty, na zasadzie dobrowolności. Zatem wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15). Wystąpienie pokontrolne, zawierające ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki; przyjąć należy, że przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego (postanowienie NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11). Reasumując, zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie może być uznane za czynność, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.