III SA/Gl 544/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.L/41.6/75/2023/11662 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr SKO.L/41.6/75/2023/11662 utrzymało w mocy decyzję z 27 kwietnia 202 3r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. odmawiającą I. S. (dalej określanej jako Strona lub Skarżąca) przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przyczyną odmówienia przez organ pierwszej instancji przyznania Stronie dodatku mieszkaniowego było ustalenia, że posiada dodatkowe zasoby majątkowe, które mogą być wykorzystane w celu poprawienia jego sytuacji życiowej. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Strona wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę SKO ustalił, w oparciu o oświadczenie Strony, że na stan majątkowy członków gospodarstwa domowego składa się samochód osobowy [...] rok produkcji 2012 r. data nabycia 4 kwietnia 2023 r. - wartość szacunkowa 15 tys., skuter [...] rok produkcji 2009 r., data nabycia 2019 r., wartość szacunkowa 8 tys., ogródek działkowy o powierzchni 450 m., 1/3 udziału we własności lokalu mieszkalnego o powierzchni 60 m. Z kolei z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego wynika, iż strona rodziny utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę męża strony, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia wychowawczego. Dziecko strony D. S. posiada orzeczenie z dnia 8 czerwca 2017 r. o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych do 13 maja 2027 r. Miesięczny dochód rodziny wynosił 8115,12 zł. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynikało także, że w okresie od 1 listopada 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. Stronie został przyznany i wypłacony dodatek mieszkaniowy w miesięcznej w kwocie 641,28 zł. Ponadto Strona w 2010 roku otrzymała spadek po zmarłym ojcu w formie 1/3 udziałów w nieruchomości znajdującej się pod adresem wskazanym w decyzji. Wreszcie Strona posiada również ogródek działkowy o wielkości 450 m2. Wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego za okres od listopada 2022 do kwietnia 2023 wyniosła 3847,68 zł, jest to kwota pochodząca ze środków pubłicznych. Rodzina sprzedała poprzedni samochód za kwotę 8000,00 zł i zakupiła nowy za kwotę 14700,00 zł. Zatem strona dołożyła ze środków własnych 6.700,00 zł, z czego 2.000,00 zł otrzymała od mamy, natomiast kwota 4.700,00 zł zgodnie z oświadczeniem Strony pochodziła z oszczędności. Odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z 25 października 2022 r. sygn.. akt III SA/GL 289/22 organ stwierdził, że świadczenie przysługuje wyłącznie osobom, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, przy optymalizacji wydatków na życie. W konsekwencji więc nieuzasadnione jest oczekiwanie udzielenia pomocy w zaspokojeniu potrzeb bytowych (w tym dodatku mieszkaniowego) w sytuacji, kiedy osoba (rodzina) świadomie wykorzystuje własne zasoby (niezależnie od źródła ich pozyskania) na zaspokojenie innych potrzeb o drugorzędnym znaczeniu. O rażącej dysproporcji między sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanych wartościowych przedmiotach lub innych zasobach, które sprzeciwiają się przyznaniu dodatku mieszkaniowemu, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Gdyby faktycznie sytuacja finansowa rodziny wnioskodawczyni była tak trudna, jak twierdzi Strona, to podjęła by ona wszelkie możliwe działania w celu obniżenia kosztów utrzymania swojej rodziny, w tym przede wszystkim nie zbyłaby posiadanego samochodu osobowego a następnie nie zakupiłaby kolejnego samochodu osobowego o wyższej wartości, natomiast jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni przedstawia uzasadnienie posiadania droższego samochodu, które może argumentować raczej podniesienie standardu życia, a nie obniżenie wydatków rodziny. Tym samym, w ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach a faktycznym stanem majątkowym Strony wskazującym, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium co do oceny jej stanu majątkowego. Podkreśliła, że w odziedziczonym mieszkaniu mieszka jej matka. Sprzedaż tego mieszkania pociągałaby za sobą konieczność wyprowadzenia matki, a na to nie może się zgodzić. Podkreśliła także, że "nowym" jedenastoletnim samochodem dowozi swojego niepełnosprawnego syna do szkoły, na rehabilitacje, do lekarzy. W jej ocenie, biorąc pod uwagę sytuację jej rodziny, nie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanym dochodem o ustalona sytuacją majątkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021r., poz. 2021). Zgodnie z jej art. 7 ust. 3 pkt 1 organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przy czym użycie słowa "odmawia", a nie "może odmówić" wskazuje na fakt, że jest to decyzja związana, zatem organ nie ma możliwości stosowania uznania administracyjnego i wydania odmiennego rozstrzygnięcia. I to właśnie w oparciu o przesłankę rażącej dysproporcji pomiędzy stanem ujawnionym w deklaracji a stwierdzonym stanem faktycznym, wskazującym, że strona jest w stanie uiszczać opłaty związane z lokalem, organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Zatem przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zbadać czy faktycznie – jak twierdzą organy obu instancji - występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony i czy stan ten wskazuje, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe. Zatem przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zbadać czy faktycznie – jak twierdzą organy obu instancji - występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony i czy stan ten wskazuje, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe. W ocenie tut. Sądu w przedmiotowej sprawie stanowisko organów w zakresie ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy budzi wątpliwości. Na wstępie należy podkreślić, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). W doktrynie i judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że o rażącej dysproporcji między sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanych wartościowych przedmiotach lub innych zasobach, które sprzeciwiają się przyznaniu dodatku mieszkaniowemu, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Rażąca dysproporcja, o której stanowi przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, oznacza oczywistą i łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego a deklarowanymi przez osobę dochodami. Nieposiadanie dochodów, a posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy. Niemniej celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy - wypłacany przecież ze środków publicznych, którymi gospodarowanie winno być szczególnie oszczędne i staranne - byłby przeznaczony na rzecz osób, którym ich stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem. Kluczem do rozważenia przesłanki rażącej dysproporcji jest zatem stan faktyczny sprawy. Tylko bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie prawa materialnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł; przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Winno być ono dla strony przekonujące (art. 11 K.p.a.), gdyż ma ona prawo znać argumenty i przesłanki wydanej. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Uzasadnienie powinno być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Poza tym zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 K.p.a.) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99; z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00; wyroki WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07; z 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06; K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 2014, s.73-74).. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. W świetle powyższych, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niepełna, a przez to nieprzekonująca. SKO poprzestało na ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz na ogólnym omówieniu przesłanki "rażącej dysproporcji", w której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednak swoich rozważań wprost nie powiązało z poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Sąd nie jest w stanie, odczytując uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić, czy za rażącą dysproporcję między posiadanym majątkiem a deklarowanymi dochodami Skarżącej organ uznał fakt posiadania udziału w mieszkaniu oraz posiadanie ogródka, którymi składnikami majątkowymi Skarżąca dysponowała także w okresie, za który przyznano jej dodatek mieszkaniowy. Czy też fakt sprzedaży starego samochodu marki [...] i kupno nowego jedenastoletniego [...] za kwotę 14.700 zł, na która składała się cena za [...] (8.000 zł), darowizna od matki wysokości 2.000 zł oraz zaoszczędzone środki – 4.700 zł. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Zasada ta wyprowadzana jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 K.p.a., który został naruszony w toku postępowania. Już tylko ta okoliczność determinuje ocenę ewentualnego naruszenia przepisu art. 8 § 1 K.p.a. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84 (ONSA 1984/2, poz. 117), wskazał, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organ nie prowadził jej w taki właśnie sposób, gdyż nie w pełni ocenił okoliczności faktyczne przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Sytuacja taka zaistniała w poddanej kontroli Sądu sprawie. Organ naruszył także art. 107 § 3 K.p.a., gdyż, mimo dość obszernego uzasadnienia nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego uznał zaistnienie przesłanki rażącej dysproporcji. Nie odniósł się też do argumentacji Skarżącej dotyczącej jej sytuacji rodzinnej, konieczności opieki nad niepełnosprawnym synem. Wreszcie ustalając tą przesłankę organ powinien był wyjaśnić wątpliwości co do statusu prawnego ogródka i jego "posiadania" przez Skarżącą. Podobnie nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono wielkość udziału Skarżącej w mieszkaniu rodziców. Z oświadczenia wynika, że odziedziczyła 1/3 spadku. Wielkość udziału w spadku nie musi być tożsama z wielkością udziału w mieszkaniu. Zwłaszcza, gdy mieszkanie było przedmiotem wspólności małżeńskiej majątkowej. Tym bardziej, z e z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy to te składniki majątku Skarżącej miały decydować o "rażącej dysproporcji" dochodów w zestawieniu z majątkiem. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni wyżej wskazane wątpliwości dotyczące składników majątku Skarżącej i przede wszystkim, na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jednoznacznie wskaże, jeśli dojdzie do takiej go wniosku, dlaczego w jego ocenie w sprawie wystąpiła "rażąca dysproporcja", o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych..