III SA/Gl 494/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Centrum [...] im. dr. S.S. w S. na decyzję Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr II.410.4.2020.ABS w przedmiocie zasobów archiwalnych 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym aktem z 8 kwietnia 2022 r., znak II.410.4.2020.ABS, Dyrektor Archiwum Państwowego w Katowicach (dalej jako: organ), ustalił Centrum [...] im. dr S. S. w S.(dalej jako: strona, skarżący, wnioskodawca), jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, 34 i 35 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 164 – dalej jako ustawa o archiwach). W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ podał, że strona jest wiodącym ośrodkiem zajmującym się kompleksowym leczeniem urazów oparzeniowych i ran przewlekłych. Skarżący wykonuje również zabiegi chirurgii rekonstrukcyjnej i estetycznej z wykorzystaniem systemów laserowych oraz rehabilitację następstw po oparzeniach. Centrum [...] oprócz zadań statutowych prowadzi działalność naukowo-badawczą nad nowymi metodami leczenia ran oparzeniowych, przewlekłych i trudno gojących się. Propozycja uznania Centrum [...] za jednostkę w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego została przedstawiona 5 grudnia 2016 r. na posiedzeniu Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji. Komisja ta podjęła pozytywną uchwałę w tej kwestii, a 11 października 2019 r. przedstawiciel organu przeprowadził ekspertyzę archiwalną. Organ wskazał również, że utworzenie archiwum zakładowego skutkuje koniecznością opracowania lub znowelizowania dotychczasowych: - instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych, - sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt, - instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego, określanych w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych lub dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego. Skarżący w dniu 12 maja 2022 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze na ten akt Centrum [...] zarzuciło naruszenie: I. obrazę prawa procesowego, a w szczególności: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej: "kpa"), z uwagi na niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz należytego załatwienia sprawy; - art. 73 kpa, art. 81 kpa w zw. z art.10 kpa poprzez pominięcie przez organ I instancji- obowiązku powiadomienia o zgromadzeniu dokumentów i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w celu umożliwiania wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przeznaczonego do podjęcia decyzji; - art. 107 § 3 kpa albowiem doręczona decyzja nie zawiera zrozumiałego dla uzasadnienia faktycznego ani prawnego jednoznacznie określającego: 1) dokumenty, które organ uznał za dokumentację stanowiąca materiały archiwalne w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnymi i archiwach ( Dz.U. z 2020 r. poz. 164)., 2) zakres ustalonej dokumentacji poprzez określenie przesłanek definiujących dokumenty, jako materiały archiwalne, - albowiem dla ustalenia przyczyn z powodu których organ uznał, że skarżący wytworzył materiały archiwalne, nie prowadzi żaden z doręczonych skarżącemu dokumentów. II. obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 1 w zw. z art. 33 art.34 i art. 35 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnymi i archiwach ( Dz.U. z 2020 r. poz. 164) albowiem organ nie wykazał, że wytwarzana przez skarżącego dokumentacja stanowi dokumentację, o której mowa w tym przepisie. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że określony w niej obowiązek nie dotyczy skarżącego. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym aktem, ponieważ organ nie określił ani zakresu, ani przyczyny kwalifikacji należącej do Centrum [...] dokumentacji, jako materiałów archiwalnych w rozumieniu art.1 ustawy o archiwach, ani nie przedstawił walorów historycznych, które kwalifikowałyby posiadaną przez skarżącego dokumentację do spełniającej wymogi ustawowe. Skarżący podważał również prawidłowość procedowania organu. Podniósł, że organ nie zapoznał skarżącego z aktami sprawy uniemożliwiając ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie przedstawił ekspertyzy przeprowadzonej przez przedstawicielkę Archiwum Państwowego w Katowicach w dniu 11 października 2019 r. w związku z podjętą uchwałą, ani jej wyników. W związku z czym skarżący nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska co do rodzaju gromadzonej dokumentacji. Skarżący wskazał, że dokumentacja wytwarzana w Centrum [...] jest szczególnym dokumentem świadczeniobiorcy i bez jego wiedzy nie może zostać uznana za materiały archiwalne wynikające z unikatowości przedmiotu działalności skarżącego. Ponadto skarżący podniósł, że działalność naukowo-badawcza Centrum [...] związana z leczeniem ran oparzeniowo-przewlekłych i trudno gojących stanowi przedmiot publikacji i wystąpień dostępnych w formie książek jak i artykułów naukowych również na wielu platformach internetowych w związku z czym, skarżący dokumentując świadczenia zdrowotne w indywidualnej dokumentacji medycznej świadczeniobiorców nie tworzy materiały archiwalne wchodzące w skład państwowego zasobu archiwalnego. Skarżący podał, że organ nie wskazał, iż posiadane przez skarżącego dokumenty spełniają kryteria selekcji akt pozwalające zaliczyć je do materiałów archiwalnych. Skarżący zaprzeczył twierdzeniu, jakoby był państwową jednostką organizacyjną. Jest bowiem jednostką utworzoną przez Województwo Śląskie. Skarżący podważał również prawidłowość procedowania organu. Podniósł, że o uchwale Komisji dowiedział się dopiero 11 kwietnia 2022 r., zatem 6 lat od jej podjęcia. Co więcej, skarżący nie został powiadomiony o prowadzonej ekspertyzie archiwalnej. Nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska co do rodzaju gromadzonej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że do aktu administracyjnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencja organu do uznania jednostki za wytwarzającą dokumentację wchodzącą do państwowego zasobu archiwalnego wynika wprost z ustawy. Akt ustalenia nie musi być zatem poprzedzony żadnymi czynnościami, typowymi dla postępowania administracyjnego. Poza tym z art. 5 i 6 ustawy o archiwach wynikają obowiązki zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania, ochrony dokumentacji w każdej formie i postaci w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. To kierownicy jednostek są zobowiązani do określenia instrukcji kancelaryjnej i sposobu kwalifikowania i klasyfikowania dokumentacji. Te obowiązki są zaś realizowane w porozumieniu z organem. Pomocnym zaś może się okazać Zarządzenie nr [...] Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 9 września 2019 r. w sprawie kryteriów wartościowania dokumentacji medycznej. Wykaz materiałów archiwalnych zostaje wskazany na późniejszym etapie. Nie jest zatem tak, że z dniem doręczenia aktu każda dokumentacja ma walor archiwalny. Dopóki dana dokumentacja nie zostanie w wyniku selekcji uznana za archiwalną, taką nie jest. Sposób jej przechowywania regulują wówczas odrębne przepisy. Dokumentacja pacjenta nie musi być uznana za dokumentację archiwalną. Wydanie aktu przez organ jest pierwszym etapem do uznania, że dokumentacja o walorach historycznych jest w ogóle tworzona. Kolejnym etapem jest sporządzenie wykazu akt i wskazanie tam, które z dokumentów muszą być kwalifikowane jako materiały archiwalne. Organ wskazał dalej, że w powołanym już wyżej zarządzeniu nr [...] w sprawie kryteriów wartościowania dokumentacji medycznej wskazane są podmioty, w których powstają materiały archiwalne. Jest to katalog otwarty. Dodatkowo organ miał na uwadze zarządzenie nr [...] Dyrektora Archiwów Państwowych z 7 grudnia 2020 r. i wynikające zeń czynniki przemawiające za zakwalifikowaniem jednostki jako tej, w której powstają materiały archiwalne. To na podstawie katalogu czynników wymienionych w tym zarządzeniu organ wydał zaskarżony akt. O zakwalifikowaniu dokumentacji przesądza również status twórcy tej dokumentacji zarówno wynikający z przepisów prawa, jak i okoliczności faktycznych mających wpływ na funkcjonowanie takiego podmiotu i treść wytwarzanej dokumentacji. Organ wskazał nadto, że Centrum [...] jest samorządową jednostką organizacyjną wytwarzającą materiały archiwalne i zobowiązana do prowadzenia archiwum zakładowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżone pismo organu ustalające Centrum [...] jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania czy nałożenia obowiązku (tak wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Natomiast w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Powstaje zatem pytanie o zakres czynności, jakie winien podjąć organ przed wydaniem zaskarżonego aktu. Organ stanął na stanowisku, że aktem jedynie konkretyzował wynikający z art. 33 ustawy o archiwach obowiązek i nie musiał podejmować czynności typowych dla postępowania administracyjnego, tj. nie musiał gromadzić dowodów, ani zawiadamiać Centrum o działaniach zmierzających do wydania aktu. W odpowiedzi na skargę wskazał na zarządzenia Dyrektora Archiwów Państwowych, z których miały wynikać kryteria uznania Centrum [...] za jednostkę wytwarzającą materiały archiwalne. Skarżący podnosił, że wcześniej winien wiedzieć o tym, że organ zamierza taki akt wydać. Wówczas mógłby wyjaśnić charakter gromadzonej dokumentacji i wykazać, że nie ma ona waloru dokumentacji archiwalnej wchodzącej do państwowego zasobu archiwalnego. Zdaniem Sądu tego rodzaju akty wydawane są poza tokiem postępowania administracyjnego. Postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku. Nadto przepisy ustawy o archiwach nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego i udziału strony w postępowaniu. Należy jednak zwrócić uwagę, że akt organu podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Stanowiący podstawę zaskarżonego aktu art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach stanowi, że archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Oznacza to, że ustalenie jednostki, w której tworzy się archiwum zakładowe może nastąpić tylko wobec państwowej jednostki organizacyjnej i tylko wtedy, gdy powstają w ramach jej działalności materiały archiwalne. Podkreślić należy, że ustawodawca nie dopuścił ustalenia jednostki wówczas, gdy materiały archiwalne "mogą powstać", lecz wymaga, by takie materiały w tej jednostce powstawały. To, co stanowi materiały archiwalne definiuje art. 1 ustawy o archiwach stanowiąc, że są nimi wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Ustawa nie definiuje pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej. Organ wydając zaskarżony akt z góry przyjął dwa założenia: po pierwsze Centrum [...] jest samorządową jednostką organizacyjną, a po drugie – wytwarza materiały archiwalne. Treść aktu nie wyjaśnia jednak na jakiej podstawie organ takie założenia przyjął. W uzasadnieniu uwypuklono jedynie rolę Centrum jako podmiotu leczącego pacjentów i kształcącego rzesze przyszłych lekarzy i specjalistów. Nie sposób jednak ustalić, czy te okoliczności same w sobie świadczą o powstawaniu materiałów archiwalnych, ani też tego, która część wytwarzanej dokumentacji jest materiałem archiwalnym. Organ nie wskazał, czy może chodzić o dokumentację medyczną pacjentów, czy też inną, bliżej niezdefiniowaną. Pamiętać jednak należy, że dokumentacja medyczna podlega szczególnym rygorom przechowywania i udostępniania, co wynika z art. 13 – 14 oraz 23 – 30a ustawy o prawach pacjenta. Wiadomo również, że w ośrodkach medycznych dokumentacja pacjentów stanowi podstawę prowadzenia statystyk na potrzeby badań naukowych. Nadto, pracownicy klinik czy innych zakładów leczniczych częstokroć sporządzają prace naukowe powszechnie publikowane. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu trudno dociec, która z tych trzech grup dokumentacji wytwarzanej przez skarżącego może mieć walor archiwalny. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy i jaka dokumentacja powstająca w Centrum [...] uzasadnia utworzenie archiwum zgodnie z omówionym wyżej przepisem. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu musi objąć prawidłowość ustaleń faktycznych, które zweryfikowano jako dające podstawę do jego wydania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1355/21). Kluczowe dla Sądu znacznie miała ocena czy w oparciu o treść zaskarżonego aktu możliwa jest realna kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ a będących dalej podstawą nałożenia obowiązku na Szpital. Wskutek wydania aktu na skarżącego nałożono określone obowiązki zorganizowania archiwum, a nadal nie wiadomo, czy w toku działalności powstaje dokumentacja archiwalna. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest dopuszczalne ustalanie jednostek zobowiązanych do prowadzenia archiwum zakładowego na wyrost. Wydanie aktu musi być poprzedzone przynajmniej rozeznaniem co do tego, jaka dokumentacja jest wytwarzana i czy odpowiada ona tej zdefiniowanej w art. 1 ustawy o archiwach. Z treści aktu nie wynika, czy i jakie działania zostały podjęte celem ustalenia tych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał wręcz, że kwalifikacja wytwarzanej dokumentacji będzie dokonywana w terminie późniejszym. Powoływane na rozprawie przez organ twierdzenia, że przeprowadzone ekspertyzy są wystarczające nie odzwierciedlały aktualnego stanu pomieszczeń do przechowywania dokumentacji, ponieważ w znacznej części zostały zaadoptowane dla potrzeb leczenia pacjentów. Z akt wynika jedynie, że przeprowadzono ekspertyzę archiwalną, lecz dotyczy ona wyłącznie warunków technicznych przechowywania dokumentacji. Nie sporządzono żadnej ekspertyzy co do tego, jaka dokumentacja będzie mogła mieć walor archiwalny. Wynik tego rozeznania musi być opisany w treści aktu tak, by adresat i Sąd administracyjny poznali podstawę stanowiska organu. Podstawy takiego aktu nie mogą wynikać z zarządzeń [...] i [...] Dyrektora Archiwów Państwowych. Jak wskazano na wstępie, akt musi mieć podstawę materialną w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenia Dyrektora są prawem wewnętrznym organu i nie mogą stanowić postawy nałożenia obowiązków w drodze aktu administracyjnego. Zresztą, przepisy tych zarządzeń nie zostały w treści aktu wskazane. Przepis ustawy – art. 33 – obliguje zaś organ do ustalenia, jaką adresat aktu jest jednostką organizacyjną (państwową lub samorządową) oraz, że wytwarza materiały archiwalne. Tych obowiązków organ nie wykonał. Organ też z góry założył, że Centrum jest samorządową jednostką organizacyjną. Sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości tego stanowiska, ponieważ nie zostało ono w żaden sposób omówione w treści aktu. W ocenie Sądu długi okres czasu pomiędzy ekspertyzą dokonaną w 2019 r., a zaskarżonym aktem wydanym w 2022 r., spowodował, że pomieszczenie które według założeń organu miało gromadzić materiały archiwalne zupełnie zmieniło swój charakter nie nadając się na przewidywaną funkcję, co potwierdza fakt utraty aktualności ekspertyzy stanowiącej podstawową przesłankę do wydania zaskarżonego aktu. Ponownie zamierzając wydać stosowny akt organ rozezna wespół z Centrum [...] jaka dokumentacja jest przez nie wytwarzana i oceni, która jej część może odpowiadać definicji z art. 1 ustawy o archiwach. Oceni, czy skarżący jest samorządową jednostką organizacyjną podlegającą przepisom ustawy i da temu wyraz w treści aktu tak, by skarżący i ewentualnie Sąd administracyjny mieli możliwość poznania motywacji organu. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 150 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).