III SA/Gl 455/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.OG/41.12/41/2023/7983 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę.

3 marca 2023 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 11 sierpnia 2010 r. do 10 września 2019 r. Postanowieniem z 8 marca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. Nie posiadał bowiem dokumentów źródłowych potwierdzających żądaną informację, a złożone wraz z wnioskiem dokumenty w postaci oświadczenia ojca skarżącego i zeznania świadków nie mogły stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Nie zgadzając się z powyższym skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, w którym zaprzeczył jakoby organ nie dysponował stosownymi dokumentami. Posiada bowiem ewidencję podatników podatku rolnego i podatku od nieruchomości tworzących gospodarstwo rolne, w której to ewidencji figuruje jego ojciec, a nadto ewidencję ludności, w której skarżący figuruje jako zameldowany pod adresem prowadzonego przez rodziców gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z 8 maja 2023 r. nr SKO.OG/41.12/41/2023/7983 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 217 § 1 i art. 218 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako k.p.a.) SKO wskazało, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, ma charakter uproszczony. W tym postępowaniu możliwe jest tylko posłużenie się posiadanymi przez organ dokumentami w postaci ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów. Natomiast nie jest dopuszczalne w jego ramach przeprowadzanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się już wcześniej w posiadaniu urzędu (przed złożeniem wniosku o zaświadczenie). Prawidłowe było zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, stwierdzenie organu pierwszej instancji, że nie posiada on żadnych źródłowych dokumentów, z których wynikałoby, że skarżący w okresie od 11 sierpnia 2010 r. do 10 września 2019 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym, prowadzonym przez jego ojca, a wydanie zaświadczenia nie jest możliwe w oparciu o oświadczenie ojca oraz ewentualne zeznania świadków, czy też informację o adresie zameldowania. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310) na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (tak art. 3 ust. 2 tej ustawy). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że udowodnienie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków nie stanowi podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych do pracowniczego stażu pracy. Zeznania świadków podlegają jedynie ocenie i uwzględnieniu przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczaniem przez nich pracowniczego stażu pracy, a nie przez organ wydający zaświadczenie mające potwierdzać określone fakty i stany prawne. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia nie obejmuje bowiem kompetencji do merytorycznego orzeczenia przez organ gminy o wliczeniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a jedynie ma na celu ewentualne poświadczenie określonych faktów i stanów prawnych. W takim postępowaniu (nie mającym charakteru jurysdykcyjnego) nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, czy dokonywanie ocen prawych, które nie wynikają z danych ewidencyjnych i akt sprawy będących w dyspozycji organu gminy. Dlatego żądanie zastosowania w niniejszym postępowaniu zasad uregulowanych w art. 75 § k.p.a., tj. dopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie zostało przez organ uwzględnione. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach skarżący zaskarżył do tut. Sądu. Domagając się jego uchylenia wraz z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania to jest: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przyjęcie przez organ odwoławczy uzasadnienia odnoszącego się do postanowienia organu pierwszej instancji, które jest ograniczone merytorycznie i nie zawiera rzetelnego zbadania sprawy; - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej i wiarygodności dostarczonych dokumentów; - art. 78 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych w postaci zeznań świadków i oświadczenia rolnika; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; - art. 28 i art. 217 k.p.a. przez odmówienie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy został wykazany interes prawny; - art. 8 k.p.a. przez wybiórcze uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego, brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; - art. 218 § 2 k.p.a. przez jego błędną interpretację, przyjęcie uproszczonego i zawężającego charakteru postępowania dowodowego, a tym samym nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, choć stanowisko to zostało poparte wyrokiem sądu administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r; 2) przepisów prawa materialnego to jest: - art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przez błędną jego wykładnię odnoszącą się do udowodnienia stażu pracy wyłącznie bezpośrednio przed pracodawcą, bez zaświadczenia wydanego przez urząd miasta, nieodebranie zeznań świadków i rolnika jako dowód oraz przyjmowanie, że niemożliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, ponieważ nie można stwierdzić faktu osobistej pracy, pomimo odmiennej interpretacji licznych sądów administracyjnych. Nieprzeprowadzenie szczegółowej kwerendy dokumentów badanych przez Urząd Miasta Z., w tym zaprzeczenie faktu jakiegokolwiek dokumentu w sprawie (choć skarżący przedstawił zaświadczenie o zameldowaniu wydane przez Urząd Miasta Z., stanowiące jeden z faktów na rzecz postępowania). Nieuznanie dostarczonych dokumentów wydanych przez instytucje publiczne przez co przepis art. 3 ust. 1 ustawy stał się przepisem martwym. W uzasadnieniu skargi skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, a gdy ich brak, na podstawie zeznań świadków, których miał obowiązek przesłuchać, a czego nie uczynił w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 30 maja 2023 r. skarżący uzupełnił złożoną skargę przedkładając do akt korespondencję z Urzędem Miasta Z. w sprawie wydania zaświadczenia o okresach pracy wynikających z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Natomiast na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2023 r. złożył kopię wniosku o wydanie dowodu osobistego, PIT/O z lat 2014-2019 oraz pismo z 11 sierpnia 2023 r., w którym powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających dopuszczalność posiłkowania się przez organ dowodem z zeznań świadków, gdy brak jest odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wystawienie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewiduje uprawnienia pracownicze polegające na wliczeniu do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i odpowiadający temu obowiązek ich pracodawców do wliczenia tego okresu do okresu zatrudnienia, o ile przewidują to przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania. Jest to zatem akt regulujący stosunki pracy, mieszczący się w granicach prawa pracy, na podstawie którego pracodawca powinien uznać określone uprawnienia pracownicze. Rola właściwego urzędu gminy, o której mowa w art. 3 tej ustawy, ma charakter pomocniczy dla realizacji uprawnień pracownika i polega na wydaniu pracownikowi zaświadczenia potwierdzającego jego pracę w gospodarstwie rolnym. Tryb działania organu administracji w postaci wydania zaświadczenia uregulowany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 217 i następne. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wskazana tu ustawa z 20 lipca 1990 r. odstępuje w tym zakresie od stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadza jakikolwiek inny od kodeksowego tryb działania organu administracji w zakresie wydawania zaświadczeń. Zasadą wynikającą z art. 218 § 1 k.p.a. jest, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny o ile wynika on z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści w postaci przesłuchania świadków lub odebrania od nich pisemnych oświadczeń, analizowaniu dokumentów przedstawionych przez stronę, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (porównaj wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1258/21, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w CBOSA na orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda w art. 218 w § 2 przewidziane jest postępowanie w koniecznym zakresie, ale postępowanie to może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (z wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1442/21). W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga się kwestii merytorycznej, której zaświadczenie dotyczy, a jedynie stwierdza, że dany fakt lub stan prawny wynika lub nie wynika z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (porównaj wyrok NSA z 2 września 2022 r., sygn. akt II GSK 717/19). Przy tak rozumianym zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w jego ramach zastosowanie znajduje przepis art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. przewidujący udowadnianie okresu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym bądź razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (NSA w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15). W ostateczności udowadnianie okresów pracy, od których zależą świadczenia pracownicze nie może mieć miejsca przed organem administracji, gdyż jest to kwestia pomiędzy pracodawcą a pracownikiem mieszcząca się w ramach stosunku pracy. Systemowo trudno jest przyjąć tezę, że organ administracji miałby prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia przesłanek decydujących o uprawnieniach pracowniczych. Z powyższych względów Sąd nie podzielił poglądów tych składów orzekających sądów administracyjnych, na które powołał się skarżący, a które dopuszczają prowadzenie postępowania dowodowego przez przesłuchanie świadków w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 1990 r. W świetle tego, co tu już Sąd uzasadnił, nie jest możliwe uznanie zarzutów skargi za uzasadnione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy zostały tu już omówione. Stanowisko swe w tej kwestii Sąd już przedstawił. Wszelkie zarzuty dotyczące niewyczerpującego zebrania dowodów, niedostatecznego ich rozpatrzenia, nieuwzględnienia wniosków dowodowych (pkt 1 – 3 skargi) nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego, ponieważ nie znajdują zastosowania w tego rodzaju postępowaniu. Organ miał ustalić, czy dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę skarżącego w gospodarstwie rolny jego ojca i wyjaśnił, że ich nie posiada, a więc nie posiada dokumentów uzasadniających wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Na tym jego rola zakończyła się. Dokumenty, na które wskazał skarżący potwierdzają fakt jego zameldowania i zamieszkiwania z ojcem, ale nie tego miałoby dotyczyć zaświadczenie, którego wydania domaga się. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z niego jak organ odwoławczy rozumie zakres postępowania o wydanie zaświadczenia, na czym polegała rola organu pierwszej instancji w tym postepowaniu i dlaczego odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 1634).