III SA/Gl 444/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 lutego 2025 r. nr SKO.FD/41.4/219/2024/16762 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy lub SKO) z dnia 28 lutego 2025 r. nr SKO.FD/41.4/219/2024/16762 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. 1. Starosta T. (dalej: Starosta lub organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr [...] określił Spółce przypadającą do zwrotu kwotę 14.472,64 zł dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2022 wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, które miało miejsce w dniu 28 sierpnia 2024 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 126, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1530, dalej: u.f.p.), a także art. 26 ust. 2-4 i ust. 7, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 754, dalej: u.f.z.o.). Starosta wskazał, że Spółka pobierała w poszczególnych miesiącach 2022 r. dotację na większą liczbę uczniów, niż wynikałoby to ze stanu faktycznego sprawy. 2. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym: - art. 39 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez doręczenie decyzji organu pierwszej instancji za pomocą operatora pocztowego, pominąwszy wskazany przez pełnomocnika skarżącej adres do doręczeń elektronicznych, co skutkuje koniecznością stwierdzenia, że decyzja nie została skutecznie doręczona, - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji uzasadnienia faktycznego, co do stanu faktycznego przyjętego przez organ za podstawę wydania decyzji, to jest słuchaczy którzy wedle Starosty nie spełnili wymogu opisanego w art. 26 ust. 2 ust. 3 u.f.z.o. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 26 ust. 3 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię pojęcia "czytelnego podpisu", - art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 i ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez bezpodstawne uznanie, że dotacja przyznana w 2022 r. została pobrana w nadmiernej wysokości pomimo spełnienia przez szkołę ustawowych wymogów oraz wskazanie nieprawidłowej daty zwrotu dotacji i nieprawidłowego sposobu naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi tj. od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, który organ określił na 28 sierpnia 2024 r. podczas, gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. 3. SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przywołało mające zastosowanie w sprawie przepisy u.f.p. i u.z.f.o. oraz wskazało, że Spółka była organem prowadzącym dla Liceum Ogólnokształcące [...] (dalej również "Szkoła" lub "LO"), mającym swoją siedzibę w T. przy ul. [...]. Szkoła posiada uprawnienia szkoły publicznej i jest dotowana z budżetu Powiatu T. i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w trybie określonym wówczas obowiązującą uchwałą Rady Powiatu T.. Dalej organ odwoławczy zaakcentował, że pobranie i wykorzystanie środków publicznych w 2022 r. przez Spółkę zostało poddane kontroli w trybie ustanowionym uchwałą Rady Powiatu T. nr [...] z dnia 25 maja 2023 r., której wyniki zostały przedstawione w protokole z 18 lipca 2024 r. nr [...]. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczyły pobrania dotacji na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące [...] w nadmiernej wysokości. W tych okolicznościach Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2022 roku do 31 grudnia 2022 r., o czym zawiadomił skarżącą Spółkę pismem z 12 czerwca 2024 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono liczbę słuchaczy, na których należna była dotacja w 2022 roku. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody, w tym dzienniki lekcyjne i listy obecności słuchaczy, ustalono, że dotacja została zawyżona o 224 słuchaczy, co oznacza, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyniosła 14.472, 64 zł. Szczegółowe wyliczenia odnoszące się do poszczególnych miesięcy na które została pobrana dotacja obrazują tabele zamieszczone przez organ pierwszej instancji zawarte na stronach 5-11 zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO z akt sprawy wprost wynikają nazwiska uczniów, którzy uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć w danym miesiącu, aby było przyznane na nich dofinansowanie, a także tych, których frekwencja była zbyt niska. Dowody w postaci dzienników lekcyjnych oraz list obecności są jednoznaczne. Słusznie Starosta wziął pod uwagę jedynie czytelne podpisy, umożliwiające identyfikację osoby je składające. Ustawodawca w art. 26 ust. 3 u.f.z.o zawarł bowiem normę, zgodnie z którą potwierdzanie faktu uczestnictwa w zajęciach ma się odbywać poprzez własnoręczne, czytelne podpisy na listach obecności słuchaczy. Wobec powyższego brak podpisu, ja również podpis nieczytelny należy uznać za niespełnienie wymogu ustawowego, co skutkuje obowiązkiem zwrotu dotacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO przyznał rację Spółce, że w sytuacji podania przez stronę adresu do doręczeń e- PUAP pełnomocnika, to na ten adres powinna być kierowana korespondencja, jednak w razie doręczenia pism pocztą tradycyjną na adres pełnomocnika, które zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem, uznać należy że zostały one prawidłowo doręczone. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzja została doręczona, a pełnomocnik strony zapoznał się z nią i skutecznie oraz terminowo wniósł od niej odwołanie. Nie wystąpiły wiec jakiekolwiek negatywne skutki dla strony, a tym samym zarzut ten pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zaznaczył także, że od dnia 1 stycznia 2019 r. ustawodawca doprecyzował art. 26 ust. 3 u.f.z.o., wprowadzając oprócz warunku złożenia własnoręcznego podpisu, warunek czytelności popisu. Celem wprowadzenia zmiany było uniknięcie jakichkolwiek wątpliwości, co do okoliczności, czy dany słuchacz był obecny na zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowego momentu naliczania odsetek, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przejmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna. Tym samym moment doręczenia decyzji określającej wysokość dotacji do zwrotu nie może być - wbrew stanowisku odwołania - uznany za moment, w którym doszło do stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Data wskazana przez organ pierwszej instancji w tym zakresie jest więc prawidłowa. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 i 3 u.f.z.o. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że słuchacze szkół nie spełnili wymogu uczestnictwa w 50% zajęć oraz nie potwierdzili tego faktu czytelnym podpisem, a w konsekwencji, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy dotacja na słuchaczy pobrana została w prawidłowej wysokości. Motywując zasadność skargi, pełnomocnik podkreślił, że jedyną podstawą do uznania przez organ, że dotacja została nadmiernie pobrana przez Szkołę, było subiektywne stwierdzenie "nieczytelności" podpisów niektórych słuchaczy złożonych na listach obecności. Tymczasem przyjęta przez organ literalna wykładnia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. prowadzi do nieakceptowalnego wniosku, że o przyznaniu dotacji decyduje nie faktyczne uczestnictwo słuchacza w zajęciach, lecz arbitralna ocena "czytelności" jego podpisu. Taka interpretacja de facto wypacza cel przepisów, których istotą jest wspieranie realizacji prawa do nauki, a nie poszukiwanie pretekstów do pozbawiania jednostek oświatowych należnych środków publicznych. W ocenie skarżącej Spółki rozważanie, co należy rozumieć pod pojęciem "czytelności" podpisu jest bezprzedmiotowe. Po pierwsze, termin ten nie został zdefiniowany ustawowo. Po drugie, wbrew twierdzeniom organu, brak jest również wypracowanej przez judykaturę jednolitej linii orzeczniczej. Skoro więc nie istnieje definicja legalna, ani jednolita wykładania sądowa, subiektywne uznanie przez organ "nieczytelności" podpisu nie powinno być podstawą do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na Spółkę. Konsekwencją uznania niektórych podpisów za "nieczytelne" i uznania części dotacji za nadmiernie pobraną, jest faktyczne pogorszenie warunków edukacji dla wszystkich słuchaczy. Ponadto wymóg "czytelności" podpisu w praktyce okazuje się nieproporcjonalny i niewspółmierny względem celu, któremu ma służyć, tj. potwierdzenia obecności na zajęciach. Literalna wykładnia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. prowadzi również do niepewności prawnej - Szkoła nie ma bowiem żadnej możliwości przewidzenia, na ilu słuchaczy otrzyma dotację, aż do chwili wydania decyzji przez organ. Brak obiektywnych kryteriów oceny podpisów skutkuje niewiedzą, czy konkretny podpis zostanie przez organ uznany za "czytelny", czy też nie. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy orzekające w sprawie organy miały podstawę do kwestionowania podpisu słuchacza na liście obecności i w konsekwencji wobec uznania go jako "nieczytelny" zasadnie uznały dotację jako pobraną w nadmiernej wysokości. Podstawą materialnoprawną, mającą zastosowanie w sprawie jest art. 252 ust. 5 u.f.p. Stanowi on, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Jednocześni, według art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1438/22 wyraził pogląd, że w kontroli wykorzystania dotacji nie można tracić z pola widzenia tego, że stanowią one środki publiczne, te zaś pozyskiwane są w głównej mierze z danin publicznych, w tym z podatków (art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p.). Ponadto w ustawowej definicji dotacji jest mowa o środkach podlegających szczególnym zasadom rozliczania i które przeznaczone są na zadania publiczne. Powyższe oznacza więc, że dotacja nie jest przewidziana na użycie jej w dowolny sposób, lecz zarówno jej przekazanie, jak też wykorzystanie winno pozostawać w ścisłym związku z zadaniem publicznym. NSA w powyższym wyroku wskazał na treść art. 26 ust. 2 u.f.z.o., z którego wynika, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, jest liczba uczniów. Status ucznia w przedmiotowej szkole stanowi istotną okoliczność dla ustalenia, czy i w jakiej kwocie przysługuje dotacja oświatowa. Wysokość dotacji zależy bowiem od ustalenia, ilu jest uczniów i kto za takiego ucznia może być uznany. Z kolei z brzmienia art. 23 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Przystępując do zbadania sprawy Sąd zauważa, że w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym w tutejszym Sądzie zapadł wyrok z 20 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 566/25. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też posłuży się użytymi tam argumentami. W ocenie Sądu określenie "nieczytelny napis (podpis)" nie jest terminem tak niejasnym, by wymagał specjalnych zabiegów interpretacyjnych. Jest to termin występujący w mowie potocznej, gdzie za nieczytelny zapis uważa się po prostu taki, którego nie da się odczytać, a podpis to taki, że nie można stwierdzić od kogo pochodzi. W wyroku WSA w Olsztynie z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 361/22 Sąd stwierdził, że oczywistą intencją ustawodawcy było zaostrzenie sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na zajęciach przez szkoły ubiegające się o dotację, tak aby nie zaistniały wątpliwości co do tożsamości osób, które według organu prowadzącego placówkę spełniły wymóg 50% frekwencji na zajęciach. Z tego też względu złożenie podpisu nieczytelnego lub w formie parafy, nawet jeżeli uczynił to własnoręcznie słuchacz, nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. pozwalających na uznanie, że udział w zajęciach słuchacza, na którego przyznano dotację, został należycie udokumentowany. Sąd w Olsztynie zwrócił uwagę na to, że art. 26 ust. 3 u.f.z.o. został zmieniony przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Zmiana art. 26 ust. 3 u.f.z.o. polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Nie budzi więc wątpliwości, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019 r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Poza tym udokumentowanie obecności słuchacza na zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem nie jest wymogiem niemożliwym ani trudnym do spełnienia. Wymaga tylko staranności w prowadzeniu dokumentacji uzasadniającej właściwe użycie dotacji pochodzącej ze środków publicznych. Wprowadzenie tego warunku nastąpiło przepisem ustawowym, nie wymagającym szczególnie zawiłej wykładni, a zatem takim, który nie "zaskakuje" adresata normy prawnej, do której powinien się zastosować. Nie ma tu mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności. Na kwestię tę zresztą należy spojrzeć z szerszej perspektywy. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.f.p. oraz u.f.z.o. O tym zatem, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza okoliczność, czy dana osoba jest uczniem i czy spełnia w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W razie niespełnienia tych warunków wchodzą w grę konsekwencje z przepisu art. 252 u.f.p. i dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Nie jest, zdaniem Sądu, naruszeniem zasady proporcjonalności, taki stan prawny, który wymaga od beneficjenta starannego i szczegółowego rozliczenia się z dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takim rozliczeniem jest udokumentowanie uczestnictwa słuchaczy w zajęciach własnoręcznym, czytelnym podpisem. Skoro w badanej sprawie z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że w tym przypadku 224 uczniów (wykazanych w tabeli przez Starostę), nie potwierdziło czytelnym podpisem obecności na 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, gdyż podpisy tych uczniów są nieczytelne a więc nie spełniają wymogu określonego w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. to nie można skutecznie zarzucić organom obydwu instancji nie tylko naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia, ale i naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie nie został spełniony kluczowy warunek ich uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Bezsprzecznie wykładnia art. 26 ust. 3 u.f.z.o. zmienionego przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245) z dniem 1 stycznia 2019 r., prowadzi do wniosku, że potwierdzenie obecności powinno nastąpić poprzez złożenie własnoręcznego i czytelnego, tj. umożliwiającego identyfikację, podpisu. Jeśli podpisu nie można zweryfikować w zakresie pochodzenia od określonego ucznia, jak to w sposób przekonujący wykazały organy, to oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia. Wiąże się to z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 u.f.z.o. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. SKO jak i Starosta w sposób jasny wyjaśnili także sposób wyliczenia kwot przedmiotowej dotacji do zwrotu, który nie jest w sprawie kwestionowany. Podsumowując powyższe rozważania należało stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił wszystkie istotne okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione. Z powyżej przedstawionych względów Sąd oddalił skargę z mocą art. 151 p.p.s.a.