III SA/Gl 376/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta R., z dnia 10 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek bazowych za najem lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy oddala skargę.

Wojewoda Śląski zaskarżył zrządzenie Burmistrza Miasta R. Nr [...] z 10. 05.2022 r. w sprawie ustalenia stawek bazowych czynszu za najem lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy R.. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia, Wojewoda zarzucił Burmistrzowi R. naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, w skrócie jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swej skargi Wojewoda wskazał, że w § 6 zarządzenia Burmistrz zamieścił zapis, zgodnie z którym Zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zapis ten oznacza, że zarządzenie zostało zakwalifikowane jako akt prawa miejscowego, ponieważ zarówno co do jego ogłoszenia, jak i wejścia w życie przyjęto rozwiązanie właściwe dla aktów prawa miejscowego. Tymczasem, zdaniem Wojewody, zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego, nie kreuje norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niepodlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tej sytuacji określenie momentu jego wejścia w życie, czyli po upływie 14 dni o dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jest niezgodne z prawem i powoduje wadliwość całego zarządzenia, które w ogóle nie powinno wejść w życie. Jest to istotne naruszenie prawa, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, ponieważ pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę gmina R. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie bądź o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza. Wnosząc o oddalenie skargi Gmina stwierdziła, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ cechuje go powszechność oraz abstrakcyjny i generalny charakter. Normuje, zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 40, w skrócie jako "u.s.g."), zasady zarzadzania majątkiem Gminy na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 172,w skrócie jako "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych Gmina uznała pogląd, w myśl którego aktem prawa miejscowego jest uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podejmowana na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, a skoro tak, to tym bardziej takim aktem jest zarządzenie organu wykonawczego, które ustala konkretne stawki czynszu. Zarządzenie to jest adresowane do nieograniczonego i niezindywidualizowanego kręgu podmiotów, dla których ustanawia obowiązek zapłaty czynszu określonego w sposób konkretny i precyzyjny. W myśl tych samych zasad za akty prawa miejscowego uznaje się uchwały dotyczące wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej gmin, których adresatami są wszystkie podmioty prawa zewnętrzne wobec administracji. Domagając się oddalenia skargi Gmina użyła jeszcze innego argumentu, mianowicie stwierdziła, że zarządzenie Burmistrza przedłożono Wojewodzie 13.05. 2022 r. i nie budziło ono zastrzeżeń organu nadzoru. Ponadto kwalifikacja tego typu zarządzenia jako aktu prawa miejscowego bądź jako aktu kierownictwa wewnętrznego jest przedmiotem sporów, dlatego nie można przyjąć, by doszło do oczywistej i wyraźnej sprzeczności z normą prawną, a więc nie można przyjąć, że doszło do istotnych naruszeń prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Uzasadniając drugi, ewentualny wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023, poz. 259, w skrócie jako "p.p.s.a.") Gmina stwierdziła, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania i to od momentu wniesienia skargi przez Wojewodę. Jeśli bowiem uznać, że zarządzenie Burmistrza nie jest aktem prawa miejscowego, a tak twierdzi Wojewoda, oraz, że nie było obowiązku jego przedłożenia organowi nadzoru, ponieważ zarządzenie nie zawiera przepisów porządkowych, to upłynął już termin roczny do stwierdzenia jego nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g. Nie jest też możliwe orzeczenie o niezgodności z prawem zarządzenia, ponieważ nie funkcjonuje ono już w obrocie prawnym, zostało uchylone zarządzeniem Burmistrza R. z 21.03.2023 r. nr [...]. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. zarządzenie traci moc prawną z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem, czego nie można zastosować w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżone zarządzenie utraciło już moc prawną, a więc orzeczenie o jego niezgodności z prawem jest zbędne. Na temat trzeciego z wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę Gmina stwierdziła, że gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie, to z uwagi na upływ terminu z art. 94 ust. 1 u.s.g. jedynym możliwym orzeczeniem będzie stwierdzenie niegodności zarządzenia z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy ma ustalenie charakteru zarządzenia Burmistrza R. - czy jest ono aktem prawa miejscowego. Od tego zależy ocena, czy jego opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego było naruszeniem prawa, jak również, czy zachodzi możliwość orzeczenia przez Sąd o nieważności zarządzenia na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W pierwszej z tych kwestii Sąd przyznał słuszność Wojewodzie. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza nie jest aktem prawa miejscowego, co, jak widać, nie przełożyło się na wynik końcowy sprawy, ale o tym później. Akty prawa miejscowego zostały wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji jako jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie "akt prawa miejscowego" doczekało się już wielokrotnej i szerokiej interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z uwagi na zbieżność poglądów stron niniejszego postępowania sądowego, a także Sądu, co do tej kwestii, stwierdzić można, że aby dany akt mógł być uznany za akt prawa miejscowego, musi mieć charakter powszechny, generalny i abstrakcyjny (tak też Wojewoda na stronie 2 skargi i Gmina na stronie 2 i 3 odpowiedzi na skargę). Ów generalny i abstrakcyjny charakter aktu polega na tym, że nie odnosi się do konkretnych adresatów wskazanych z imienia i nazwiska i reguluje sytuacje powtarzalne, a nie wyczerpuje konkretnej sytuacji. Jego powszechność polega na tym, że zawiera normy, których przestrzeganie jest obowiązkiem społeczności na obszarze działania organu, który go wydał, w tym przypadku Gminy R.. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem do powszechnego stosowania przez społeczność Gminy R.. Skierowane jest do organów gminy i jej urzędników, którzy zawierają umowy najmu lokali będących w zasobie mieszkaniowym Gminy. Zarządzenie określa bazowe stawki czynszu, które powinny być przestrzegane przez osoby reprezentujące Gminę przy zawieraniu umów najmu tych lokali. Dla obywatela stawka czynszu wynikać będzie z umowy, nie z zarządzenia, również wtedy, gdy stawka z umowy nie będzie zgodna z postanowieniami wynikającymi z zarządzenia Burmistrza. Sprzeczność tego rodzaju nie może być przesłanką nieważności lub bezskuteczności umowy najmu lokalu i o tym jest wyrok Sądu Najwyższego powołany przez Wojewodę w skardze (wyrok z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt III CNP 23/11). Wynika stąd, że normatywny charakter zarządzenia, rozumiany jako nałożenie na adresata normy obowiązku jej przestrzegania, jest ograniczony do osób reprezentujących Gminę, a więc nie ma charakteru aktu powszechnego stosowania. Jest to akt wewnętrznego kierownictwa, jak słusznie nazwał to Wojewoda. Przy braku po stronie zarządzenia jednej z trzech podstawowych cech aktu prawa miejscowego, nie przekonują Sądu argumenty tego typu, że skoro wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy jest aktem prawa miejscowego, to za taki akt należy również uznać zarządzenie organu wykonawczego, które określa konkretna stawkę czynszu. Sąd nie widzi podstaw do twierdzenia, że wszelkie akty, które są powiązane z danym aktem prawa miejscowego, są również prawem miejscowym. To zależy od tego, jakie cechy posiada dany akt (zarządzenie), jaka jest jego treść. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza nie posiada cechy powszechności, nie z niego płynie obowiązek obywatela zapłaty czynszu w danej wysokości, a z umowy zawartej z Gminą i to umowa, a nie zarządzenie, określa konkretną kwotę czynszu najemcy mieszkania. Równie nieprzekonujący jest argument rodzaju, czego by nie zrobił ustawodawca, gdyby nie chciał nadać zarządzeniu charakteru aktu prawa miejscowego. Owszem, jest to argument do wykorzystania, ale o charakterze drugorzędnym i pomocniczym. Dla stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, bo nie posiada wszystkich jego niezbędnych cech, argument ten nie stanowi przeciwwagi. Podobnie Sąd ocenił argument oparty na twierdzeniu, że skoro zarządzenia ustalające wysokość opłat za korzystanie z lokali użytkowych są uznawane za akty prawa miejscowego, to również charakter taki należy przypisać zarządzeniu ustanawiającemu stawki bazowe czynszu za lokale będące w zasobie mieszkaniowym gminy. Sąd nie badał w tej sprawie charakteru innych zarządzeń organów gmin, nie oceniał tej kwestii, ponieważ leży ona poza zakresem niniejszej sprawy. Nie może zatem przyjąć takiego stwierdzenia za punkt odniesienia do oceny zarządzenia Burmistrza R.. Ocena każdego aktu stanowionego przez organ gminy wymaga indywidualnej oceny i taką Sąd przyjął w niniejszej sprawie. Wracając zatem do dwóch podstawowych kwestii zasygnalizowanych wcześniej, skoro zarządzenie Burmistrza R. nie jest aktem prawa miejscowego ani żadnym z aktów podlegających publikacji w dzienniku urzędowym, a wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, to trafny jest zarzut Wojewody o wadliwym określeniu sposobu i terminu jego wejścia w życie, bo z zastosowaniem trybu przewidzianego dla aktów prawa miejscowego z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z nim Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Sąd podziela przy tym pogląd Wojewody, że tego rodzaju uchybienie, polegające na wadliwym określeniu trybu i terminu wejścia w życie zarządzenia organu gminy, jest istotnym naruszeniem prawa. Dotyczy w istocie szeroko rozumianego porządku prawnego, hierarchii aktów prawnych, sposobu ich ogłaszania i terminów wejścia w życie, a więc kwestii istotnych z punktu widzenia legalności działania samorządu terytorialnego. Dlaczego zatem Sąd oddalił skargę Wojewody. Otóż, jeżeli zarządzenie Burmistrza R. nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można stwierdzić jego nieważności po upływie roku od dnia jego podjęcia. Tak stanowi przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. Ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego, którym zarządzenie nie jest, oraz zarządzeń organu gminy, których nie przedłożono organowi nadzoru w ciągu 2 dni od ich ustanowienia z tym, że warunek ten dotyczy wyłącznie aktów ustanawiających przepisy porządkowe (art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.). Nikt w tej sprawie nie twierdzi, że zarządzenie Burmistrza R. zawiera przepisy porządkowe i słusznie, bo zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 u.s.g. wójt gminy może wydać tego rodzaju przepisy w przypadku niecierpiącym zwłoki jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie ma wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera tego rodzaju przepisów. Jeżeli w tej sytuacji Wojewoda podtrzymał swój wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza R., ponieważ zostało ono wydane i opublikowane w formie aktu prawa miejscowego, to wniosek ten podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niemożliwy do uwzględnienia. Skoro zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można stosować do niego przepisów odnoszących się do tego rodzaju aktów, gdyż byłoby to wadliwym zastosowaniem przepisu prawa. O tym, jakiego rodzaju akt prawa został wydany przez organ gminy, decyduje jego zawartość merytoryczna, a głównie to, jakiego rodzaju przepisy są w nim ustanowione, czy są to przepisy prawa miejscowego o cechach, które Sąd wcześniej już wymienił, czy nie. Forma zewnętrzna aktu, jego nazwanie ani sposób opublikowania nie decydują o jego charakterze. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd rozważał podniesioną przez Gminę ewentualność orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. lub odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Koncepcji tych Sąd nie podzielił. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu treść tego przepisu wskazuje na to, że orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem zarządzenia jest możliwe tylko wobec takiego zarządzenia, które obowiązuje. Wniosek ten wypływa stąd, że skutkiem takiego orzeczenia ma być utrata mocy prawnej zarządzenia z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem, co nie może nastąpić w odniesieniu do zarządzenia, które już wcześniej utraciło moc prawną i co nie może stać się po raz drugi. Orzeczenie o niezgodności zarządzenia z prawem wywiera skutek na przyszłość, to jest od dnia wydania tego orzeczenia poczynając. Tym różni się ono od stwierdzenia nieważności, które powoduje utratę mocy prawnej zarządzenia od dnia jego podjęcia, co pozwala na stwierdzenie nieważności również takiego zarządzenia, które utraciło już moc prawną, bo wówczas skutek takiego orzeczenia będzie się odnosił do całego okresu jego obowiązywania (porównaj NSA w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2554/18). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarządzeniem Burmistrza R., które utraciło moc prawną, ponieważ sam Burmistrz uchylił je swym późniejszym zarządzeniem z 21.03.2023 r. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia na podstawia art. 94 ust. 2 u.s.g. W ostateczności Sąd nie dopatrzył się przesłanki odrzucenia skargi Wojewody z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako skargi, której wniesienie z innych przyczyn było niedopuszczalne. Zdaniem Gminy odrzucenie skargi powinno nastąpić dlatego, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i to od chwili wniesienia skargi, a wynika ona stąd, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone jeszcze przed wniesieniem skargi przez Wojewodę. Skoro zatem nie można stwierdzić nieważności zarządzenia z powodu upływu czasu ani jego niezgodności z prawem, bo utraciło moc prawną przed wniesieniem skargi, to skargę należy odrzucić z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a z sytuacją, w której nie można orzec o nieważności ani niezgodności z prawem zarządzenia, które funkcjonowało w obrocie prawnym przez określony czas, co wymaga orzeczenia merytorycznego w postaci oddalenia skargi. To, że nie można uwzględnić żądania skargi nie oznacza, że należy ją odrzucić. Postępowanie to ma swój przedmiot, jest nim zarządzenie Burmistrza R., które funkcjonowało w obrocie prawnym od chwili wejścia w życie do chwili utraty mocy prawnej, a rolą Sądu jest ocena, czy zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia jego nieważności lub sprzeczności z prawem, co wymaga wypowiedzi merytorycznej Sądu w postaci wyroku, w tym przypadku oddalającego skargę, co też Są orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.