III SA/Gl 323/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Miasta Jastrzębie Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2026 r. nr NPII.4131.1.819.2025 w przedmiocie zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z cmentarzy komunalnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt ) tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 9 lutego 2026 r. Miasto Jastrzębie-Zdrój złożyło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: organ nadzoru; Wojewoda) z 9 stycznia 2026 r., nr NPII.4131.1.819.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr OR-IV.0050.750.2025 Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój (dalej również: organ; strona skarżąca; Prezydent) z 9 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat pobieranych przez Jastrzębski Zakład Komunalny w części określonej w: 1) § 1 ust. 1 pkt 5, § 1 ust. 2-4, § 1 ust. 7-11 zarządzenia oraz § 2 w brzmieniu; "ust. 4" oraz "ust. 8 i ust. 10", jako sprzecznego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679; dalej: "u.g.k." lub "ustawa o gospodarce komunalnej", w związku z art. 7 ust. 1-3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576), dalej "u.c.c.z." lub "ustawa o cmentarzach"; 2) § 3 zarządzenia, jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.). Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój: a. w § 1 ust. 1 pkt 5 zarządzenia postanowił: Ustalić wysokość cen i opłat pobieranych przez Jastrzębski Zakład Komunalny za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Miasta Jastrzębie-Zdrój w zakresie dotyczącym cmentarzy komunalnych w Jastrzębiu-Zdroju w kwotach brutto (§ 1 ust. 1); tj. Opłatę za pochowanie zwłok w następujących grobach na okres 20 lat - 5) w kolumbarium w niszy na urny - 4 380,00 zł. b. w § 1 ust. 2 zarządzenia postanowił: Opłata za prawo do zabudowy nagrobka na następujących grobach powstałych do dnia 31.12.2022 r.; 1) na grobie ziemnym, pojedynczym (o wymiarach Im x 2m) - 490,00 zł; 2) na grobie ziemnym, podwójnym (o wymiarach l,8m x 2m) - 580,00 zł; 3) na grobie ziemnym, dziecięcym (dla dzieci do 6 lat) - 210,00 zł; 4) na grobie ziemnym, urnowym - 230,00 zł; 5) na grobie murowanym pojedynczym lub podwójnym - 540,00 zł. c. w § 1 ust. 3 zarządzenia postanowił: Opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego z bezterminową rezerwacją miejsca oraz z prawem użytkowania przez okres 50 lat od dnia pierwszego pochówku; 1) za grób murowany, dwumiejscowy (w pionie) - 4 500,00 zł; 2) za grób murowany, dwumiejscowy (w poziomie) lub czteromiejscowy (po dwa miejsca w pionie) - 5 800,00 zł. d. w § 1 ust. 4 zarządzenia postanowił: Opłata za kolejne pochowanie zwłok za każdy 1 rok różnicy pomiędzy ostatnim, a kolejnym pochówkiem; 1) do grobu ziemnego - 50,00 zł; 2) do niszy na urny - 100,00 zł; 3) do grobu murowanego pojedynczego lub podwójnego - 90,00 zł. e. w § 1 ust. 7 zarządzenia postanowił: Opłata za wjazd i postój pojazdów firm wykonujących działalność na terenie cmentarza – 40,00 zł; f. w § 1 ust. 8 zarządzenia postanowił: Opłaty pobierane od firm grabarskich: 1) za wykonanie grobu ziemnego, pojedynczego (l,7m) lub dochowanie do grobu istniejącego – 250,00 zł; 2) za wykonanie grobu ziemnego, głębinowego (2,5m) lub dochowanie do grobu istniejącego – 365,00 zł; 3) za wykonanie grobu dziecięcego (dla dzieci do 6 lat) lub grobu ziemnego, urnowego - 70,00 zł; 4) za wykonanie niszy na urny - 220,00 zł; 5) za wykonanie grobu murowanego pojedynczego lub podwójnego - 440,00 zł; 6) za otwarcie grobu murowanego przy pochówku - 100,00 zł. g. w § 1 ust. 9 zarządzenia postanowił: Opłata za wynajęcie kaplicy Domu Przedpogrzebowego - 200,00 zł za pierwszą godzinę i 100,00 zł za każde rozpoczęte następne 0,5 godziny; h. w § 1 ust. 10 zarządzenia postanowił: Opłata za przygotowanie niszy przy pochówku urnowym - 170,00 zł. i. w § 1 ust. 11 zarządzenia postanowił: Opłata za przygotowanie miejsca do pochówku przy pomniku "Dzieci utraconych" - 10,80 zł. j. w § 2 ust. 4 zarządzenia postanowił: Odstąpić od pobierania opłat, o których mowa w§ 1 ust, 1 pkt 1), pkt 3) i pkt 4), ust. 4, ust. 8 i ust. 10 w przypadku, gdy pogrzeb odbywa się na koszt Miasta Jastrzębie-Zdrój. k. w § 3 zarządzenia postanowił: Traci moc Zarządzenie Nr Or-IV.0050.822.2024 Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 23 grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych w Jastrzębiu-Zdroju przez Jastrzębski Zakład Komunalny. Wojewoda przywołał treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zgodnie z którym: Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dalej wskazał, że kwestionowane zarządzenie zawiera katalog opłat, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza komunalnego. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Prezydent uregulował jednostronnie materię dotyczącą rodzaju i wysokości opłat, co należy zakwalifikować jako obciążenie mieszkańców obowiązkami. Z brzmienia art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z., jak dalej argumentował Wojewoda wynika, że ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu nie mają zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Tym samym uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 łat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym czy też przeznaczonym na pochówek urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok ani przed, ani po upływie 20 lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty. Jednocześnie wskazanie w przepisie § 1 ust. 3 zarządzenia opłat rezerwacyjnych, w ocenie organu nadzoru, nie wynika z treści art. 7 ust. 2 u.c.c.z. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wskazane przepisy bowiem nie zawierają uprawnienia do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące zostać zakwalifikowane jako wynikające z zarządzania (administrowania) cmentarzem komunalnym. W ocenie organu nadzoru brak jest zatem podstawy do nakładania na korzystających z cmentarza komunalnego opłat obejmujących elementy określone w § 1 ust. 2, 7-11 zarządzenia. Samo wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, w ocenie Wojewody, nie tylko uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, ale ponadto do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Poza tym, zdaniem organu nadzoru, brak jest podstawy do ustanowienia opłaty za udostępnienie terenu cmentarza na wjazd karawanem do pogrzebu. Zdaniem Wojewody ceremonia pogrzebowa polega co do zasady na zwykłym przejściu alejkami cmentarza do miejsca pochówku. Korzystanie z obiektu w tym przypadku w żaden sposób nie różni się od zwykłego korzystania z tej samej ogólnodostępnej przestrzeni cmentarza, która nie podlega opłacie (np. podczas odwiedzin grobu). Swobodny dostęp do tych części cmentarza komunalnego umożliwia realizację prawa do pochówku czy prawa do utrzymania grobu. W ocenie Wojewody również ustalenie opłaty za dochowanie trumny lub urny należy ocenić jako sprzeczne z przepisami u.c.c.z. Po pierwsze w odniesieniu do grobów ziemnych oraz grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok jednej osoby, dochowanie trumny jest jednoznaczne z ponownym użyciem grobu, co stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 7 ust. 1 u.c.c.z. Przepis ten zabrania bowiem ponownego pochówku przed upływem 20 lat od poprzedniego pochówku. W konsekwencji, jak dalej argumentował organ nadzoru, Prezydent ustalił opłatę za dokonanie nielegalnej czynności, co należy ocenić jako przekroczenie granic delegacji ustawowej. Po drugie zaś, w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także w przypadku chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, ustalenie opłaty za dochowanie trumny lub urny jest sprzeczne z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. W skardze do WSA w Gliwicach strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż: (1) w kontekście przepisu art. 7 ust. i 3 ustawy o cmentarzach brak jest podstaw prawnych do ustalenia innej opłaty wykraczającej poza określone w art. 7 ust 1 ustawy o cmentarzach, podczas gdy art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określa generalnie uprawnienie organów gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; (2), iż art. 7 ust 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyłączą stosowanie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarcze komunalnej, podczas gdy zwrócić należy uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej", a art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. W konsekwencji skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przekonywano, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak dalej rozważano w uzasadnieniu skargi, jednoznacznie przy tym stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną zakwestionowanej czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Wobec braku ustawowej definicji, w doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały (tu: zarządzenia), może nastąpić więc tylko wtedy, gdy akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Sąd w składzie orzekającym wskazując na powyższe, wbrew argumentacji organu nadzoru stwierdził, że zaskarżone zapisy zarządzenia nie pozostają w wyraźnej sprzeczności z prawem. W aktualnie kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność zarządzenia nr OR-IV.0050.750.2025 Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z 9 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat pobieranych przez Jastrzębski Zakład Komunalny – w części – tj. w zakresie odnoszącym się do § 1 ust. 1 pkt 5, § 1 ust. 2-4, § 1 ust. 7-11 zarządzenia oraz § 2 w brzmieniu; "ust. 4" oraz "ust. 8 i ust. 10", a także § 3 zarządzenia. Zdaniem organu nadzoru Prezydent uregulował jednostronnie materię dotyczącą rodzaju i wysokości opłat, co należy zakwalifikować jako obciążenie mieszkańców obowiązkami, gdyż na podstawie zarządzenia z 9 grudnia 2025 r. dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, upoważnienie ustawowe ograniczone jest (tylko) do ustalania opłat za usługi komunalne związane z korzystaniem z miejsca pochówku, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Samo wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, zdaniem Wojewody nie tylko uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, ale ponadto służy do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Podstawowy zarzut Wojewody dotyczy wprowadzenia zarządzeniem opłat nie przewidzianych w ustawie o cmentarzach, a zatem wprowadzonych wbrew przepisowi z art. 7 ust. 2 i 3 tej ustawy. Tę tezę Wojewoda wywiódł z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej z podkreśleniem, że zaznaczono w nim, iż postanowienie organu stanowiącego gminy o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne poddane jest zastrzeżeniu – o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stąd wniosek Wojewody, że przepis art. 7 ustawy o cmentarzach jest lex specjalis w stosunku do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organowi zarzutu wprowadzenia opłat, które zostały wykluczone przepisami ustawy o cmentarzach. Art. 7 tej ustawy dotyczy kwestii "technicznej" – prawa do użycia grobu do ponownego chowania przed upływem 20 lat i różnicuje tę sytuację w zależności do tego, czy jest to grób murowany, przeznaczony do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, czy inny. Zgodzić się należy z twierdzeniem, w myśl którego ponowne użycie grobu murowanego po upływie 20 lat nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty za odnowienie prawa do używania grobu (art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy), ale kontrolowane przez organ nadzoru zarządzenie warunku takiego nie zawiera. Pozostałe opłaty za usługi cmentarne nie mają nic wspólnego z przepisem art. 7 ustawy o cmentarzach, nie da się wyprowadzić z niego wniosku, że ich ustanowienie jest z nim sprzeczne ani, że jest sprzeczne z jakimkolwiek innym przepisem tej ustawy, a zatem zostały ustanowione bez podstawy prawnej. W tym zakresie kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie jest cennikiem usług świadczonych przez nomen omen Jastrzębski Zakład Komunalny, będący gminną jednostką sprawującą zarząd nad Cmentarzem Komunalnym w Jastrzębiu-Zdrój. Są to opłaty za usługi komunalne świadczone przez ten Zakład znajdujące podstawę prawną w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.​ Zatem również chybiony jest zarzut wprowadzenia opłat, które zostały wykluczone przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie Sądu także opłaty za prawo do zabudowy nagrobka (vide: § 1 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 – 3 zarządzenia), jak również opłaty za przygotowanie miejsca do pochówku, przegotowanie niszy przy pochówku urnowym, bądź wynajęcie kaplicy Domu Pogrzebowego (vide: § 1 ust. 9, 10 i 11 zarządzenia), a dalej opłaty pobierane od firm grabarskich za wykonanie grobu/niszy (vide: § 1 ust. 8 zarządzenia), w tym pozostający w związku z nimi opłata za wjazd i wyjazd pojazdów firm wykonujących działalność na terenie cmentarza (vide: § 1 ust. 7 zarządzenia) mieszczą się w pojęciu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Usługi te stanowią część działalności Jastrzębskiego Zakładu Komunalnego jako zarządcy cmentarza komunalnego. Fakt, że niektóre czynności mogą być wykonywane przez podmioty zewnętrzne (np. zakłady kamieniarskie/"firmy wykonujące działalność na terenie cmentarza" – vide: § 1 ust. 7 zarządzenia lub też "firmy grabarskie" – vide: § 1 ust. 8 zarządzenia), nie oznacza, że zarządca cmentarza nie może pobierać opłat związanych z administrowaniem i nadzorem nad wykonywaniem tych czynności na terenie obiektu użyteczności publicznej. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, prowadzenie cmentarza komunalnego stanowi zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.). Gmina, działając w tym zakresie, może świadczyć usługi zarówno w sferze imperium, jak i dominium, a cennik usług stanowi katalog opłat za usługi, które zarządca cmentarza oferuje w ramach prowadzonej działalności. W uzupełnieniu ww. argumentacji można jeszcze dodać, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z przepisów ustawy o cmentarzach nie wynika, że organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, o czym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wprawdzie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione", to jednak zauważyć należy, że przepis ten dotyczy czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako kryterium uniemożliwiające ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie określa jednak ani wysokości opłaty, ani trybu jej ustalania, ani też nie zawiera delegacji w tym przedmiocie. Nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. Norma ta wskazuje tylko na jedną z potencjalnych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, przy czym nie stanowi podstawy prawnej do ich ustalania i nie artykułuje wskazań w sprawie kompetencji organów w tym obszarze. W związku z tym ustalenie opłat za korzystanie z cmentarza nie doznaje ograniczenia jedynie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok", a art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat (vide: wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16, CBOSA). Należy wskazać, że prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem (administratorem) cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu (por. m. in. uchwałę SN z 7 grudnia 1970 r., III CZP 75/70, OSNCP 1971/7-8/127; wyrok SN z 17 lutego 2016 r., III CSK 84/15, LEX nr 1992040). Prawo to ma dwojaki charakter: osobisty i majątkowy, przy czym na pierwszy plan wysuwają się elementy osobiste, do których zalicza się prawo do pochowania zwłok uprawnionego w wybranym przez niego miejscu, jeżeli dokonał takiego wyboru i obok zwłok jego bliskich, prawo opieki nad grobem, sprawowania kultu osoby tam pochowanej, podjęcia decyzji o pochowaniu innych osób bliskich itp. Prawo to ma także elementy majątkowe, takie jak np. ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem prawa do grobu oraz utrzymaniem samego grobu, jednak mają one charakter podrzędny w stosunku do decydujących elementów niemajątkowych. Elementy osobiste prawa do grobu mają charakter przeważający i są związane z określoną osobą; jako prawa osobiste są niezbywalne i niedziedziczne (por. uchwała SN z 2 grudnia 1994 r. III CZP 155/94, OSNC 1995/3/52; wyrok SN z 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/10, Legalis nr 414109). Prawo do grobu należy ze swej istoty wyłącznie do osoby ludzkiej i z natury rzeczy nie można uczynić dysponentem tego prawa innej osoby niż osoba fizyczna np. osoby prawnej. Prawo do pochowania w danym grobie przysługuje osobom fizycznym, które zawarły umowę z zarządem (administratorem) cmentarza komunalnego, obejmującą swoimi skutkami tylko umawiające się strony (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, CBOSA). Poza tym, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności § 1 ust. 7 zarządzenia (opłaty za wjazd i postój firm wykonujących działalność na terenie cmentarza), § 1 ust. 8 zarządzenia (opłaty pobierane od firm grabarskich), § 1 ust. 9 zarządzenia (opłata za wynajęcie kaplicy), § 1 ust. 10 zarządzenia (opłata za przygotowanie niszy), § 1 ust. 11 zarządzenia (opłata za przygotowanie miejsca do pochówki) nastąpiło z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) w związku z art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a do postępowania w sprawie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia nadzorczego powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie można uznać za wystarczające spełnienie powyższych wymogów wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że opłaty za czynności, o których mowa w § 1 ust. 7-11 zarządzenia, nie mieszczą się a limine w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym ogólnym stwierdzeniem organ nadzoru nie przedstawił żadnej konkretnej argumentacji na poparcie swego stanowiska. Wyjaśnienia odnośnie do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, sprowadzają się do stwierdzenia, że czynności zawarte w kwestionowanych przepisach zarządzenia mają charakter usług pogrzebowych, które nie zaliczają się do sfery użyteczności publicznej. Zupełnie niedopuszczalne pozostaje przy tym stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane usługi nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej i wystarczające było przywołanie przepisów ustawowych bez szerszego uzasadnienia i bez próby indywidualizacji sprawy. Problematyka ta wcale nie jest tak oczywista (i wyłącznie teoretyczna), gdyż w odniesieniu do tego typu opłat kształtuje się różna praktyka i prezentowane są również odmienne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 lutego 2026 r., III SA/Gd 724/25, Legalis nr 3959568, niepr. gdzie stwierdzono, że: opłaty eksploatacyjnej oraz dotyczące wjazdu samochodem na cmentarz przy pogrzebie mieszczą się w pojęciu "korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.). Kwestie te, zdaniem Sądu, powinny być zauważone, omówione i przede wszystkim skonkretyzowane już w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego tak, aby przekonać stronę skarżącą o zasadności stanowiska organu nadzoru, a Sąd utwierdzić w przekonaniu, że będące – aktualnie – przedmiotem kontroli ww. rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest arbitralne (dowolne). Zauważyć także należy, że podobne stanowisko w spornych, kluczowych zagadnieniach, zawarł WSA w Gliwicach w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 30 października 2025 r., III SA/Gl 358/25 (Legalis nr 3306845), oraz wyrokiem z 14 stycznia 2026 r., III SA/Gl 581/25 (Legalis nr 3920589), którego stanowisko skład orzekający w analizowanej sprawie - w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tekst jedn. z 12 lutego 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 215).