III SA/Gl 311/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/661/2023/2307 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/661/2023/2307 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. D. (dalej zwanego skarżącym) z dnia 16 stycznia 2023 r. od pisma wydanego przez Kierownika Sekcji Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (z upoważnienia Prezydenta Miasta R.) z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...], informującego o pozostawieniu jego wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych bez rozpoznania. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych. Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. nr [...], skarżący został poinformowany o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania. W podstawie prawnej tego pisma powołano art. 24 ust. 4, ust. 5, ust.5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.- dalej zwanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach). Podano, że wniosek z dnia 21 listopada 2022 r. został złożony jako kolejny wniosek gospodarstwa domowego mającego ten sam adres. Koniecznym stało się zatem, zgodnie z art.24 ust.5, ust.5a i ust.5b, pozostawić przedmiotowy wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r., zatytułowanym "wniosek o wydanie decyzji administracyjnej" skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Działu Świadczeń Rodzinnych o wydanie formalnej decyzji w sprawie ww. wniosku w trybie art. 24 ust. 26 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Skarżący zwrócił uwagę, że organ potraktował jego wniosek jako kolejny wniosek gospodarstwa domowego znajdującego się pod tym samym adresem. Z kolei z uzasadnienia pisma organu wynika, że nie znaleziono podstawy do rozpoznania jego wniosku z uwzględnieniem art. 24 ust. 5a ww. ustawy Wynika z tego, że wniosek został rozpoznany merytorycznie (w oparciu o art. 24 ust. 5a) z tym, że negatywnie dla skarżącego i bez wyczerpania postępowania dowodowego przewidzianego w ustawie (art. 24 ust. 5b). W ocenie skarżącego organ rozpoznał jego wniosek odmownie, z braku przesłanek, o jakich mowa w art. 24 ust. 5a ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wobec tego powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 24 ust. 26 zdanie drugie powyższej ustawy. Skarżący wskazał na konieczność uzasadnienia decyzji oraz zawarcia w niej pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Pismo to zostało potraktowane przez organ I instancji jako odwołanie i wobec braku podstaw do samokontroli przekazano je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 1 marca 2023 .r nr SKO.PSW/41.5/661/2023/2307 stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania, wskazując, że na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie przysługuje żaden środek prawny - w szczególności odwołanie. Z tego powodu wystąpiła przesłanka przedmiotowa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Kolegium pouczyło, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "nieformalnej decyzji" OPS w R. z dnia 19 grudnia 2022r. o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania. Skarżący podniósł wobec ww. "nieformalnej decyzji" zarzuty naruszenia: - art. 7 i 7a oraz art. 8. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia (drogą wywiadu środowiskowego) istnienia dwóch odrębnych gospodarstw domowych, ogrzewanych przez dwa oddzielne źródła ciepła w dwóch budynkach mieszkalnych, znajdujących się na posesji pod adresem: ul. [...] w R., - art. 24 ust. 5a do 5c ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędne zastosowanie w/w przepisów, w sytuacji gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a gospodarstwa te są ogrzewane oddzielnymi źródłami ciepła, zgłoszonymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków. - art. 24 ust. 26. ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez nie wydanie formalnej decyzji administracyjnej w sprawie, a jedynie bezpodstawne załatwienie jej pismem informacyjnym, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu jako stronie postępowania administracyjnego formalne zaskarżenie rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa. Argumentując skargę wskazano, że na posesji przy ul. [...] w R. faktycznie znajdują się 2 budynki mieszkalne (odrębne lokale mieszkalne), zamieszkiwane przez dwa odrębne gospodarstwa domowe; jednoosobowe gospodarstwo córki skarżącego oraz skarżącego, wieloosobowe gospodarstwo domowe oraz ogrzewane przez dwa oddzielne źródła ciepła tj. kocioł na pellet i kocioł na olej opałowy. Oba źródła ciepła zostały zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Swoje wnioski o dodatki dla gospodarstw domowych skarżący i jego córka złożyli w tym samym dniu i w ustawowym terminie. W ocenie skarżącego ustawodawca przewidział tego typu sytuację, dokonując ostatecznie nowelizacji przepisów ustawy poprzez dodatnie ust. 5a do 5c do art. 24. Uważa zatem, że powinien otrzymać dodatek. Tymczasem z uzasadnienia pisma organu z dnia 19 grudnia 2022 r. wynika wprost, że organ nie znalazł podstawy do rozpoznania jego wniosku z uwzględnieniem art. 24 ust. 5a. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, czyli wniosek został rozpoznany merytorycznie (w oparciu o art. 24 ust. 5a), lecz negatywnie dla skarżącego. Według skarżącego nie mógł on zatem zostać jedynie "poinformowany" "zwykłym" pismem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, skoro wniosek de facto rozpoznano merytorycznie, jednak - wbrew przepisom - nie zakończono postępowania wydaniem formalnej decyzji. Nie zgadzając się z działaniem organu skarżący stanął na stanowisku, że należało w sprawie uzupełnić postępowanie dowodowe. Jeżeli natomiast organ I instancji nie podziela jego argumentacji i nie znajduje podstaw do pozytywnego załatwienia jego wniosku, to w wyniku jego rozpoznania powinienem był otrzymać formalną, uzasadnioną decyzję, z pouczeniem o środkach zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492. ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd stwierdził, że złożona w sprawie skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma informującego o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych bez rozpoznania. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Kolegium wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że pismo wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia 19 grudnia 2022 r. nie może być kwestionowane w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena zasadności żądania przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych. Przechodząc do meritum sprawy wskazać wymaga, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało pismo zawierające informacje o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 22 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych. Pismo to zostało skierowane do skarżącego na podstawie art. 24 ust. 4, ust. 5, ust.5a ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Kluczowa w sprawie jest treść art. 24 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przewidziana w ww. przepisie instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania stanowi analogię do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania, przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania (i analogicznie wniosku) nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale czynnością materialno-techniczną i jako taka nie podlega osobnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 sygn. akt II OSK 225/12 i z 9 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1696/11). Tymczasem skarżący pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. zatytułowanym "wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie" kwestionował poprawność doręczonej mu informacji o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. Potwierdza to nie tylko treść tego pisma, lecz także skarga, w której podnosi zarzuty naruszenia prawa skierowane właśnie wobec przedmiotowego pisma organu z dnia 19 grudnia 2022 r. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie SKO w Katowicach odpowiada prawu. Ponownie podkreślić należy, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie miały znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące wadliwości pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. W ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym wskazać należy bowiem, że o ile skarżący chciałaby zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku to mógłby to uczynić jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu. Jeżeli bowiem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Pouczyć należy, że chcąc złożyć taką skargę strona obowiązana jest wyczerpać przysługujące jej środki zaskarżenia, co w przypadku skargi na bezczynność prezydenta miasta oznaczać będzie złożenie ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 tej ustawy.