III SA/Gl 29/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. G. na czynność Wójta Gminy M. z dnia 6 grudnia 2022 r. nr RO.1431.57.2022 w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Pismem z 14 grudnia 2022r. P.G. wniósł do WSA skargę na akt Wójta Gminy M. z 6 grudnia 2022r. wyznaczający mu opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że 12 października 2022r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej trzy informacje: 1. Łączne środki wydane na rzecz wskazanej we wniosku kancelarii prawnej od 1 stycznia 2018r. do dnia odpowiedzi na wniosek; 2. 2. Wszystkie faktury wystawione przez tę kancelarię od 1 stycznia 2018r do dnia odpowiedzi na wniosek; 3. Aktualnie obowiązującą umowę z tą kancelarią z wszystkimi załącznikami. Pismem z 25 października 2022r. organ wezwał skarżącego do wykazania istotności żądanych informacji dla interesu publicznego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 12 grudnia 2022r. W odpowiedzi, 26 października 2022r. skarżący stwierdził, że skoro wydatki na obsługę prawną są pokrywane ze środków publicznych, to mieszkańcy mają prawo znać wysokość kosztów tej obsługi. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Taką jest bowiem informacja wytworzona specjalnie dla pytającego, wg wskazanych przez niego kryteriów. Natomiast dane, których on żąda obejmują dokumenty źródłowe, które znajdują się w posiadaniu organu. Zaskarżonym pismem z 6 grudnia 2022r. organ poinformował skarżącego o wysokości opłaty związanej z udzieleniem informacji w kwocie 55,15 zł, co odpowiada 1,5 godz. pracy urzędnika przygotowującego żądane dane. Zakreślił też wnioskującemu termin 14 dniowy na poinformowanie organu o wniesieniu opłaty, rezygnacji z otrzymania informacji bądź zmianie formy odpowiedzi na taką, z którą nie wiążą się opłaty. 12 grudnia 2022r. organ udostępnił stronie informacje zgodnie z wnioskiem. W skardze na pismo stanowiące informację o konieczności poniesienia kosztów w związku z jej przekazaniem, skarżący zarzucił mu naruszenie: - art. 15 ust. 1 udip – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest obciążenie wnioskodawcy opłatą w sytuacji, gdy koszty poniesione w wyniku realizacji wniosku nie mają charakteru dodatkowego; - art. 15 ust. 2 zd. 2 poprzez jego niezastosowanie i wydanie informacji przed upływem 14 dniowego terminu, zakreślonego tym przepisem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że obciążenie strony kosztami przygotowania informacji było zasadne, gdyż pracownik przygotowujący dane nie działał w ramach swych obowiązków pracowniczych, lecz czynił to w ramach pracy dodatkowej. W piśmie procesowym z 1 lutego 2023r. skarżący stwierdził, że argumenty przedstawione w odpowiedzi nie dotyczą istoty sprawy. Nadto informacja została udzielona przedwcześnie, przez co został pozbawiony możliwości odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Nie jest istotna nazwa czy tytuł takiego aktu, kierowanego do wnioskodawcy; czy jest to wezwanie, zawiadomienie etc. Istotne jest tylko to, że zawiera informację o konieczności uiszczenia opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej. Zasadą wynikającą z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902) – dalej powoływana jako udip, jest nieodpłatne udostępnienie informacji. Stanowi o tym art. 7 ust. 2 udip, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 Z powyższego wynika, że regułą jest udostępnianie informacji bez ponoszenia opłat przez wnioskujących, a pobieranie z tego tytułu opłaty – wyjątkiem, który – jako wyjątek – winien być interpretowany ściśle. W myśl art. 15 ust. 1 udip, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z powyższego wnika, że podstawą do obciążenia wnioskodawcy kosztami jest tylko taka sytuacja, gdy 1) koszty te są ponadstandardowe; takie które nie mogą być uznane za koszty normalnego, bieżącego funkcjonowania organu, bo przecież udostępnianie informacji publicznej zasadniczo (choć mogą zdarzyć się wyjątki) stanowi element takiego właśnie normalnego funkcjonowania. 2) dotyczą one sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji – sporządzenia wydruków, utrwalenia na nośnikach, przesłania pocztą. Te dodatkowe koszty muszą z jednej strony być ściśle związane z realizacją wniosku, z drugiej nie mogą się pokrywać z kosztami związanymi z normalną działalnością podmiotu zobowiązanego. Mają ona znajdować uzasadnienie we wskazanej we wniosku formie lub sposobie udzielenia informacji i nie mogą stanowić kosztów, które organ i tak by poniósł także w przypadku, gdyby wiosek o udip nie wpłynął (Tak NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 1550/21 z 21 października 2022r.). Musiałyby to zatem być takie koszty, których organ by nie poniósł, gdyby wniosek o udip nie został złożony; dotyczy to także kosztów osobowych. Muszą one wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu, zasadniczo nie powinny też obejmować kosztów wynagrodzeń pracowników, chyba, że zakres informacji i czasochłonność ich przygotowania jest tak duża, że uzasadnia przesunięcie do przygotowania danych dodatkowych pracowników albo pracę w godzinach nadliczbowych. Innymi słowy, kosztami pracy pracownika sporządzającego informację wnioskodawca mógłby być obciążony jedynie wówczas, gdyby zakres koniecznych do zgromadzenia informacji był na tyle znaczny, że uniemożliwiałby wykonanie ich w normalnym czasie pracy pracownika organu bez uszczerbku dla jego normalnych obowiązków. Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy Sąd stanął na stanowisku, że wniosek o udip był złożony w formie elektronicznej i nie wskazywał szczególnej formy, w jakiej miałoby nastąpić udostępnienie informacji. Zatem sporządzenie skanów dokumentów będących już w posiadaniu organu i przesłanie ich stronie nie było czynnością, z którą wiązałyby się koszty wykraczające poza normalne koszty i zakres czynności podejmowanych przez organ na bieżąco. Odnośnie kosztów pracy to nakład pracy konieczny do przygotowania informacji - jakkolwiek z pewnością znaczny – nie jest jednak tak duży, aby uzasadniał twierdzenie, że konieczna była praca w godzinach nadliczbowych; przynajmniej organ tego nie wykazał. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 15 ust. 1 udip. przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie mimo, że nie było ku temu podstaw faktycznych. Natomiast wobec stwierdzenia bezskuteczności czynności poinformowania o wysokości opłaty zbędna stała się analiza czy przekazanie informacji zgodnie z wnioskiem było przedwczesne czy też nie skoro żądane dane wnioskodawca otrzymał i to bez obowiązku poniesienia kosztów. Nie było więc potrzeby wypowiadania się przez niego czy rezygnuje z informacji, albo czy zmienia sposób lub formę jej przekazania. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.