III SA/Gl 237/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi L.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lutego 2023 r., nr 4/2023, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku L. G. (dalej: skarżący), odmówił przywrócenia terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. oraz do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 2a Rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371 i 713) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 28 lipca 2020 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. bowiem strona nie dopełniła wynikającego z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, w konsekwencji czego decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Skarżący, mimo prawidłowego pouczenia nie wniósł także skargi do Sądu. W dniu 15 stycznia 2023 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Gl 1339/21. Argumentując jego zasadność skarżący podniósł, że składając wniosek o zwolnienie z opłacania składek nie był świadomy konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc, w którym nie podejmował żadnej aktywności zawodowej. Wskazał także, że pomimo obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. organ nie poinformował go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego obowiązków. Dodatkowo podkreślił, że organ całkowicie zignorował poprzedni wniosek skarżącego z 21 września 2021 r. bowiem nie udzielił na niego żadnej odpowiedzi. Organ nie znalazł podstaw do uwzględniania wniosku i zaskarżoną decyzją z 15 lutego 2023 r. nr 4/2023 odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. i zwolnienia z opłacenia składek za ten miesiąc w kwocie wynikającej ze złożonej korekty dokumentacji rozliczeniowej tj. 2430,65 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek było przesłanie do ZUS deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Termin ten nie został przez skarżącego zachowany bowiem deklaracja wpłynęła do organu dopiero 4 sierpnia 2020 r., a jednocześnie skarżący nie był zwolniony z obowiązku jej złożenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie termu do złożenia deklaracji. Dodatkowo podkreśliła, że organ w ogóle nie odniósł się do powołanego przez stronę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Gl 1339/21 wydanego w identycznej sprawie, a dotyczącej zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podkreślił, że skarżący nie wskazał okoliczności, które spowodowały złożenie deklaracji z uchybieniem terminu. Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą od 2010 r. był świadomy nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół przesłanki uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący ubiegał się o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za maja 2020 r. niezbędnej do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazany miesiąc. Warunkiem przyznania tego zwolnienia było, zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, przesłanie deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek był zwolniony z tego obowiązku. Termin wskazany w powołanym przepisie ma charakter materialnoprawny i generalnie nie podlega przywróceniu, jednakże wyjątek od tej zasady wprowadziła regulacja przewidziana art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, dotycząca biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Wskazana regulacja pomimo tego, że weszła w życie dopiero 16 grudnia 2020 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem obejmuje ona także stany faktyczne, które miały miejsce jeszcze przed jej wejściem w życie, a mianowicie w okresie od obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego tj. od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020r. poz. 491). Jej celem jest natomiast, na co zwraca uwagę NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. II GSK 907/22, stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Zgodnie z powołanym art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego przepisu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k.p.a.), prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Cechą wspólną terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 tej ustawy ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Z przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn² ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad i przesłanek organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o tryb z Kodeksu postępowania administracyjnego. Do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu znajdą więc zastosowanie postanowienia art. 58 k.p.a., ale z modyfikacjami przepisu art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn² ustawy zmieniającej jako lex specialis. Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu materialnego odbywa się z zastosowaniem przesłanki określonej w art. 58 § 1 k.p.a., której art. 15 ust. 1 i 2 zzzzzn² ustawy COVID nie modyfikuje. Stosownie zaś do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem brak zawinienia strony w uchybieniu terminu. Odwołanie się w tym przepisie do braku winy powoduje, iż przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. Przy ocenie winy należy zatem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możność terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie. Uprawdopodobnienie jest środkiem zwolnionym od ścisłych formalności, ale jego zadaniem jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości graniczącej niemalże z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe oznacza, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16, z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2539/20; CBOS). Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają natomiast niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury. Skarżący podnosi, że nie był świadomy konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc, w którym nie podejmował żadnej aktywności zawodowej, a organ nie poinformował skarżącego, o nałożonym obowiązku, czym naruszył 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty wyjaśnić należy, że nałożenie na organ obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. nie zwalnia stron postępowania od dołożenia należytej staranności w zaznajomieniu się z przepisami prawa materialnego, regulującymi ich uprawnienia i obowiązki. Organy administracji nie mają bowiem obowiązku zawiadamiania strony o treści powszechnie obowiązujących, publikowanych aktów prawnych i wynikających z nich obowiązków czy też konsekwencjach niezastosowania się do konkretnych przepisów. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania bowiem to na stronie ciąży obowiązek dbałości o swoje interesy (zob. wyroki NSA z: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1889/18; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08, dostępne CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, co należy szczególnie podkreślić, przesłanka warunkująca przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynika wprost z przepisów prawa - art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. W takiej sytuacji na organie administracji nie ciąży obowiązek zawiadamiania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych (zob. wyrok NSA z 17 marca 2000 r. sygn. akt SA/Gd 2077/97). Natomiast skarżący jako przedsiębiorca winien w sposób szczególny dbać o własne interesy i posiadać wiedzę na temat ciążących na nim obowiązków wynikających z obowiązujących regulacji prawnych oraz norm i uprawnień przewidzianych w aktach prawnych. Również istniejący stan epidemii i związane z nim obostrzenia nie mogą bezwzględnie usprawiedliwiać i sam przez się tłumaczyć w każdym przypadku naruszenia obowiązujących przepisów. W konsekwencji zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko, że niedochowanie przez skarżącego terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. było wynikiem niedołożenia przez niego należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej należycie o swoje interesy. Chybiony jest również argument skarżącego, że organ rozstrzygając sprawę miał obowiązek uwzględnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Gl 1339/21. Organ administracji nie jest w żadnej mierze związany wyrokami wydanymi w innych sprawach (chociażby sprawy te były podobne), z których każda jest rozpoznawana indywidualnie w oparciu o konkretny stan faktyczny. Nadto należy podkreślić, że przedmiotem wskazanego przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za kwiecień 2020 r. nie zaś, jak w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca odmowy przywrócenia terminu do złożenia deklaracji. Natomiast od decyzji z 28 lipca 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. strona skargi nie wniosła. Z tych względów Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.