III SA/Gl 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 26 listopada 2019 r. nr XIV/151/2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych 1) stwierdza nieważność pkt. 7. i 8. załącznika nr 5 do uchwały z 26 listopada 2019 r., nr XIV/151/2019, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Rady Powiatu Tarnogórskiego na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (słownie siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Powiatu Tarnogórskiego (dalej: Rada Powiatu, organ) 26 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/151/2019 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Tarnogórskiego dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. W podstawie prawnej organ powołał art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, ze zm.), przeprowadzone konsultacje z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego H.W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" (dalej: skarżący, strona) zaskarżył tę uchwałę w części dotyczącej: 1. § 5 w zw. z § 8 uchwały w zw. z załącznikiem nr 5 do uchwały tj. w zakresie jakim nakłada na beneficjenta obowiązki składania szczegółowych danych zawartych w punktach od 7-8 załącznika nr 5 do uchwały; 2. § 5 w zw. z § 8 uchwały w zw. z załącznikiem nr 5 do uchwały tj. w zakresie w jakim nakłada na beneficjenta obowiązek wskazywania danych określonych w załączniku nr 5 do uchwały; 3. § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim nakłada na beneficjenta obowiązek sporządzania i przekazywania Staroście Tarnogórskiemu pisemnego rozliczenia otrzymanej dotacji za okres od 1 stycznia do 30 czerwca; 4. § 7 ust. 1 i 6 w zw. z ust. 3 i 7 uchwały w zakresie w jakim określa termin zgłoszenia pisemnych wyjaśnień odmowy podpisania protokołu oraz termin wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli nieadekwatny do terminów określonych organowi dotującemu. W związku z powyższym strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w zaskarżonym zakresie, zarzucając naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez nałożenie na etapie rozliczania dotacji na jej beneficjenta obowiązku wskazania danych określonych szczegółowo w treści punktu 7 i 8 załącznika nr 5 do uchwały, a które to dane nie są niezbędne do oceny prawidłowości rozliczenia się z dotacji, zaś ich żądanie winno być uznane jako właściwe tylko w sytuacji prowadzenia wobec beneficjenta kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji bowiem zobowiązanie beneficjenta do ich przedstawienia na etapie już rozliczania się prowadzi do gromadzenia informacji i dokumentów w celach przyszłej ewentualnej kontroli i nakłada obowiązki, które nie są przewidziane ustawą; 2. art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 119, str. 1, dalej: rozporządzenie RODO) w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez żądanie od beneficjenta dotacji informacji określonych w załączniku nr 5 do uchwały, który zawiera żądanie podania danych, wykraczających poza dane określone w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co w konsekwencji prowadzi do bezpodstawnego przetwarzania danych osobowych, wbrew przepisom rozporządzenia RODO; 3. art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez określenie w § 7 ust. 3 i 7 zaskarżonej uchwały dla beneficjentów dotacji terminów wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz pisemnych wyjaśnień przyczyn odmowy podpisania protokołu kontroli, niewspółmiernych w stosunku do nieokreślonego czasu, który posiada organ w zakresie sporządzania przez organ stanowiska przy nieuwzględnieniu zastrzeżeń kontrolowanego oraz znacznego czasu sporządzenia samego protokołu kontroli, co stanowi ograniczenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, 4. art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez nałożenie w § 5 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały na beneficjenta obowiązku składania rozliczenia z wykorzystania dotacji po upływie połowy roku, co narusza zasadę rocznego rozliczania dotacji przekazywanej na rok w 12 częściach, zatem dopiero roczne sprawozdanie daje podstawę do uzyskania pełnego obrazu co do wydatkowania przez prowadzącego środków dotacyjnych, a co za tym idzie wprowadzenie obowiązku składania rozliczenia także za okres od 1 stycznia do 30 czerwca jest nakładaniem na beneficjenta zbędnych obowiązków i przejawem nadmiernego formalizm. Uzasadniając pierwszy zarzut strona podniosła, że biorąc pod uwagę treść art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organ w załączniku nr 5 do uchwały, w szczególności w zakresie punktu 7 i 8 dopuścił się przekroczenia uprawnienia legislacyjnego poprzez nałożenie na etapie rozliczania dotacji na prowadzącego placówkę oświatową obowiązku przedstawienia danych, które wykraczają poza granicę niezbędności do oceny prawidłowości rozliczenia się z dotacji. W ocenie skarżącego żądanie tak szczegółowych danych jest właściwe dopiero na etapie prowadzenia u beneficjenta kontroli. Żądanie ich już w momencie rozliczania się z dotacji prowadzi do przedwczesnego gromadzenia informacji i dokumentów po to, aby je wykorzystać do przyszłej kontroli, co powoduje, że kontrola dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Rozliczenie dotacji spoczywa na organie prowadzącym. Wobec powyższego stawianie beneficjentowi wymogów określonych w załączniku nr 5 do uchwały stwarza dla dotowanego nieuzasadnione obciążenie (zwiększa obowiązki sprawozdawcze) oraz wykracza poza - przyznane organowi - upoważnienie ustawodawcze. Wymogi postawione beneficjentom służą wyłącznie ułatwieniu organizacji pracy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i jest niedopuszczalnym rozszerzeniem kompetencji organu stanowiącego. W ten sposób organ stanowiący niejako zwalnia organ wykonawczy z obowiązku kontrolowania wykorzystania dotacji przez beneficjenta i na beneficjenta przerzuca ciężar samokontroli poprzez wymóg szczegółowego rodzajowego wykazania wydatków. Żądanie zatem tak szczegółowych informacji w ramach nie tylko rocznego ale i także półrocznego rozliczenia dotacji należy uznać za pozbawione podstaw. Odnosząc się do drugiego zarzutu strona przywołała treść art. 38 § 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i stwierdziła, że żądanie wskazania przez beneficjenta na etapie rozliczania się z dotacji danych wynikających "w szczególności" z listy płac nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego mając na uwadze dodatkowo regulację z art. 6 rozporządzenia RODO. Organ dotujący nie jest bowiem upoważniony do przetwarzania danych osobowych w zakresie rozliczenia dotacji innych osób aniżeli osoby wskazane w art. 38 par. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zaś żądanie danych takich jak lista płac odnosi się do osób zatrudnianych przez prowadzącego placówkę i nie jest niezbędne do oceny prawidłowości rozliczenia dotacji. Uzasadniając pkt. 3 skargi strona wyjaśniła, że do naruszenia prawa doszło w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały, poprzez nakazanie beneficjentowi sporządzanie dwukrotnego sprawozdania za pierwsze sześć miesięcy danego roku. Zdaniem strony stoi to w sprzeczności z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i rocznym rozliczaniem dotacji przekazywanej na rok w 12 częściach. W ocenie skarżącego tylko roczne sprawozdanie daje podstawę do uzyskania pełnego obrazu co do wydatkowania przez prowadzącego środków dotacyjnych. Żądanie od prowadzącego składania dodatkowo półrocznego sprawozdania stanowi nałożenie zbędnych obowiązków i jest przejawem nadmiernego formalizmu. Zdaniem skarżącego Organ uchwalający nie wziął pod uwagę dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, z której to należy wywieść, iż prowadzący ma obowiązek dokonać rozliczenia dotacji otrzymanej na cały rok i dlatego też wymaganie składania sprawozdań co pół roku jest nieuzasadnione. Otrzymywana bowiem comiesięcznie część przyznanych środków dotacyjnych nie musi być wydatkowana w miesiącu uzyskania części dotacji. Przepisy nie nakładają również obowiązku wydatkowania środków dotacyjnych w danym półroczu i dlatego też żądanie sprawozdania za okres od 1 stycznia do 30 czerwca nie posiada żadnej podstawy prawnej. W zakresie zarzutów określonych w pkt. 4 skargi strona wskazała, że ustanowione w § 7 uchwały terminy zakreślone prowadzącemu na ewentualną odmowę przez prowadzącego podpisania protokołu kontroli oraz na sporządzenie pisma wskazującego przyczyny odmowy są niewspółmierne w stosunku do terminów, do których stosowania obowiązany jest organ w zakresie wydania protokołu kontroli czy też w szczególności w zakresie przekazania przez organ stanowiska w sytuacji nieuwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zdaniem strony zakreślony czas czternastu dni na zaznajomienie się z oceną prawną organu zawartą w protokole kontroli, na sporządzenie którego organ dysponuje aż 60 dniami godzi w zasadę zaufania obywateli do organów administracyjnych bowiem są wzajemnie niewspółmierne. Powyższe bezzasadnie umacnia dysproporcje pomiędzy organem a beneficjentem dotacji. Zdaniem skarżącego zakreślone terminy jedynie prowizorycznie dają uprawnienie stronie do przedstawienia swojego stanowiska, a w sytuacji jego odmienności od stanowiska organu, do przekonania organu o słuszności prezentowanych przez siebie racji. Zgodnie dyspozycją art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do zakończenia danej sprawy (kontroli) uwzględniając nie tylko interes społeczny ale i również słuszny interes obywateli. Postępowanie kontrolne, które to kończy się ustaleniami pokontrolnymi (protokół kontroli, sprawozdanie z kontroli) wchodzi w zakres postępowania administracyjnego i z tej przyczyny winno stosować się do niego podstawowe zasady administracyjne. Zgodnie z definicją pojęcia postępowania administracyjnego sensu largo postępowanie to stanowi unormowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych organów administracji publicznej oraz innych podmiotów postępowania zmierzającego do urzeczywistnienia normy materialnoprawnej, bądź do ustalenia innego skutku prawnego wymaganego ustawą. Do postępowania jakim jest zatem postępowanie kontrolne Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się uzupełniająco. Jako, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie normuje procesu kontroli ale daje upoważnienie do jego uchwalenia, organ winien tak unormować postępowanie związane z kontrolą aby te były zgodne z ogólnymi zasadami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe, jako że Organ zobowiązany jest do przestrzegania prawa i działania na podstawie prawa winien podejmować poszczególne postanowienia uchwały w taki sposób aby nie naruszały fundamentalnych zasad administracyjnych. Na zakończenie strona wskazała, że zaskarżone regulacje uchwały jako przekraczające zakres upoważnienia ustawowego pozostają w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty pkt. 1 i 2 skargi wyjaśnił, że w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawodawca nie sprecyzował zakresu danych wymaganych do rozliczenia wykorzystania dotacji, zostały one ustalone w sposób ogólny, dlatego należy przyjąć, że zobowiązanie podmiotów uprawnionych do przedstawienia każdego rodzaju danych, jeżeli są niezbędne do prawidłowego rozliczenia dotacji i umożliwiają w sposób jednoznaczny określenie sposobu wykorzystania dotacji nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Ponadto pkt 7 i 8 załącznika nr 5 nie zawiera żądania podania danych, wykraczających poza dane określone w art. 38 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz nie prowadzi do bezpodstawnego przetwarzania danych osobowych, wbrew przepisom rozporządzenia RODO. Ponadto 16 listopada 2020 r. weszła w życie uchwała nr XXIV/227/2020 Rady Powiatu Tarnogórskiego z 27 października 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Tarnogórskiego dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią § 1 pkt 15-19 zostały uchylone załączniki do uchwały nr XIV/151/2019 z 26 listopada 2019 r., w tym załącznik nr 5 (pkt 19). Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Tym samym nie istnieją w obrocie prawnym przepisy jakich stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Odpowiadając na zarzut określony w pkt. 3 skargi, wyjaśniono, że organ dotujący comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, w terminach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy. Jednakże przepis ten nie wskazuje na brak możliwości uzyskania od organu dotowanego informacji o prawidłowości wykorzystania środków finansowych przekazanych jednostce oświatowej za okresy, które jednostka samorządowa uzna za właściwe. Stąd nie jest przejawem nadmiernego formalizmu, ale umożliwia organowi sprawowanie bieżącej skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją oświatową, żądanie rozliczenia za okresy wskazane w uchwale. Zdaniem organu niezasadny jest także zarzut określony w pkt. 4 skargi, gdyż upoważnienie zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca nie sprecyzował terminów, które organ stanowiący winien zastosować w sprawie ustalenia trybu przeprowadzania kontroli. Zatem organ stanowiący nie przekroczył swoich uprawnień określając § 7 ust. 1 i 6 skarżonej uchwały sporne terminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej przywoływanej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa procesowego i materialnego sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie są postanowienia § 5 ust. 1 pkt 1, § 8, § 7 ust. 1, 3, 6, 7 oraz załącznik nr 5 pkt 7-8 uchwały Rady Powiatu z 26 listopada 2019 r. nr XIV/151/2019 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Tarnogórskiego dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała w opisanym przedmiocie stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w myśl którego: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2." Z treści tego przepisu wynika, że jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania między innymi dotacji, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy, a po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Należy także przypomnieć, że na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała Rady Powiatu podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze powiatu, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 94 Konstytucji. Tym niemniej jednak Sąd uznał, że zasadne są zarzuty skargi opisane w pkt. 1, w zakresie żądania w załączniku nr 5 w pkt. 7-8, imion i nazwisk nauczycieli oraz otrzymanego przez nich wynagrodzenia brutto, albowiem w tym zakresie doszło do naruszenia art. 6 rozp. RODO, który stanowi, że przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów; przetwarzanie jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą, lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą, przed zawarciem umowy; przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze; przetwarzanie jest niezbędne do ochrony żywotnych interesów osoby, której dane dotyczą, lub innej osoby fizycznej; przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi; przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych, w szczególności gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem. Żaden z wymienionych wyżej przypadków nie wystąpił, zatem organ nie mógł żądać takich danych. Wymaga przy tym podkreślenia, że orzeczenie o nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18). Wskazać należy, że ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak za takie ("istotne" naruszenie prawa) przyjmuje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr. 4, s. 23-33). Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ dostrzegł swój błąd, gdyż załącznik nr 5 do uchwały został uchylony w całości uchwałą nr XXIV/227/2020 Rady Powiatu z 27 października 2020 r., która weszła w życie 16 listopada 2020 r. Mimo to Sąd w pkt. 1 wyroku w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność pkt. 7 i 8 załącznika nr 5 do uchwały. Sąd kierował się poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Natomiast w przypadku niestwierdzenia nieważności uchwały jej przepisy mogłyby w dalszym ciągu być stosowane w okresie jej obowiązywania, a więc od momentu wejścia uchwały w życie do czasu wejścia w życie nowej regulacji. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi okazały się bezzasadne, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została w granicach upoważnienia ustawowego dla Rady Powiatu do podjęcia uregulowań ustalających tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że skoro z mocy art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organ został upoważniony do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli dotacji, to może ustalić lokalny porządek i metodę postępowania. Oczywiście organ w procesie legislacyjnym musi uwzględnić obowiązujące przepisy ustawowe w tym zakresie (ustawę o finansowaniu zadań oświatowych, ustawę o finansach publicznych, ustawę o ochronie danych osobowych). Ponadto organ winien skonstruować uchwałę czytelnie zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 2 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zauważyć też trzeba, że powiatowe dotacje oświatowe są środkami publicznymi, które podlegają sztywnym reżimom prawnym, a ich naruszenie pociąga za sobą określone konsekwencje dla ich dysponenta. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. obowiązujący w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2019 r. poz. 869)– finanse te obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, a także wydatkowanie środków publicznych. Natomiast podmioty zarządzające gospodarowaniem tymi środkami pieniężnymi zobligowane są do określonych działań. W myśl art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1. w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad: a/ uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b/ optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2. w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zatem na podstawie powyższych norm oraz art. 52 tej ustawy można sformułować obszerny katalog reguł, determinujących wydatkowanie środków publicznych. Do najważniejszych należą zasady, że wydatki publiczne powinny być dokonywane: - w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; - optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; - w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; - w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań; - kierownik danej jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej tej jednostki, w tym sprawuje nadzór w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem zgodności z prawem, efektywności i celowości; - dysponent części budżetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego może ustalić dla podległych jednostek dodatkowe ograniczenia dokonywania wydatków. Podstawowe więc znaczenie dla publicznej gospodarki finansowej mają zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Pod pojęciem celowości dokonywania wydatków należy rozumieć zapewnienie zgodności działań jednostki w zakresie dokonywania wydatków z jej celami statutowymi, optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Jest to wybór przez dysponenta środków publicznych takiego sposobu finansowania zadań, który prowadzi do najbardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi. Wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (vide: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz ustawy o finansach publicznych; Wolters Kluwer, 2011 r.). W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro przepis art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz prawidłowości rozliczenia i wykorzystania środków, to postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji. Zatem nałożone uchwałą obowiązki na beneficjenta w zaskarżonym zakresie nie wykraczają poza to, co jest konieczne do zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines luzu regulacyjnego, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę. Nie można bowiem pomijać istotnej okoliczności, a tej mianowicie, że organy samorządu udzielając, a następnie rozliczając i kontrolując prawidłowość wykorzystywania przedmiotowych dotacji, odpowiadają także za ich efektywne rozdysponowywanie, albowiem są to środki publiczne, co do których wydatkowania obowiązują zasady określone w ustawie o finansach publicznych, w tym poprzez między innymi unormowanie z art. 44 ust.3 pkt 1 lit. b) tej ustawy, w świetle którego wydatki publiczne powinny być dokonywane z uwzględnieniem optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Tym samym przy wydatkowaniu środków publicznych na rzecz podmiotów niewchodzących w skład sektora finansów publicznych powinny obowiązywać szczególne zasady weryfikacji. Organy samorządu terytorialnego zobligowane są zatem wykazać daleko idącą i należytą staranność w tym procesie, czemu ma też służyć wspomniana wyżej swoboda regulacyjna określona w art. 38 ustawy. Zatem wbrew zarzutom skargi, żądanie od beneficjentów na etapie rozliczania dotacji szczegółowych danych wynikających z załącznika nr 5 w postaci: kwot dotacji z wykorzystaniem na szkolenie specjalne, faktycznej liczby uczniów ze szczegółowym wskazaniem sposobów ich kształcenia, szczegółowe zestawienie wydatków dotowanego podmiotu sfinansowanych z dotacji w okresie rozliczeniowym, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Nie doszło także do istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały obowiązku składania pisemnego rozliczenia otrzymanej dotacji za okresy od 1 stycznia do 30 czerwca i od 1 stycznia do 31 grudnia. Skoro ustawa pozwala organowi samorządu terytorialnego na określenie trybu rozliczania dotacji, to zaskarżony przepis uchwały stanowi jedynie uszczegółowienie zapisu ustawowego. Nie można zatem uznać, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jego wyeliminowania z porządku prawnego. Nie nałożono skomplikowanego do wykonania obowiązku, nie uzależniono od niego przyznania dotacji. Nadto, korzystając z prawa do środków publicznych w formie dotacji, beneficjent musi liczyć się ze szczególnymi wymogami związanymi z ich rozliczaniem. Nie doszło również do naruszenia prawa w § 7 uchwały, poprzez ustalenie terminu: 60 dni na sporządzenie protokołu kontroli od daty jej zakończenia; 14 dni do zgłoszenia na piśmie zastrzeżeń do protokołu kontroli od daty jego otrzymania; 7 dni na odmowę podpisania protokołu kontroli, od dnia otrzymania stanowiska kontrolującego o nieuwzględnieniu w całości lub w części zastrzeżeń do protokołu. Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że ustawodawca nie ustalił żadnych terminów, w sprawie ustalenia trybu przeprowadzenia kontroli. Zatem regulacje w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi. Oznacza to, że organ nie naruszył przepisów K.p.a. wskazanych w skardze, ustalając wskazane terminy, gdyż wynika to z uprawnienia do określenia trybu kontroli, ustalenia zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd w pkt. 2 wyroku w pozostałej części skargę oddalił. W pkt. 3 wyroku zgodnie z art. 200 p.p.s.a. orzeczono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).