III SA/Gl 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi w mieście J. oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie nadania nazwy skwerowi w mieście J., w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca czerwca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). Podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 15, art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotowa uchwała nie stanowi zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nadania nazwy skwerowi w żaden sposób nie można utożsamiać z określeniem zasad korzystania ze skweru, dlatego też powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest błędne. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego regulacja zawarta w § 3 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], narusza przepis art. 4 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji. Wojewoda wyjaśnił, że, uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymaga spełnienia określonych przesłanek (warunków), w szczególności akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Takich cech przedmiotowej uchwale brak. Dodatkowo zaakcentował, że nie sposób dopatrzeć się także szczególnego upoważnienia ustawowego pozwalającego radzie nadać - prawem powszechnie obowiązującym - nazwę skwerowi. Jak wynika z załączonej do uchwały mapki, skwer któremu nadano nazwę nie posiada statusu drogi publicznej, a tylko w takim przypadku nadanie nazwy placowi może nastąpić w formie aktu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach nadanie nazwy placom czy też skwerom może przybrać postać tylko i wyłącznie uchwały "zwykłej", podejmowanej w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. i tylko wówczas, gdy gmina jest właścicielem terenu (nieruchomości), któremu rada tej gminy nadaje nazwę. Organ nadzoru odwołując się do art. 94 Konstytucji podkreślił jednocześnie, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przedmiotowa zaś uchwała nie nosi cech generalności i abstrakcyjności, a to oznacza, że nie może być ona uznana za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe przedmiotowa uchwała Rady Miasta J. w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Tym samym Rada Miasta uzależniając datę wejścia w życie kwestionowanej uchwały od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uczyniła to w sposób niedopuszczalny dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Opisane uchybienie zdaniem organu nadzory należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, czyli jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego z mocą ex tunc. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Miasto J. zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Gminy w przedmiocie nadania nazwy skwerowi nie stanowi prawa miejscowego, podczas gdy jest istotnym elementem określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż nadanie nazwy skwerowi miejskiemu należy uznać za jedną z szeroko pojętych zasad korzystania ze skweru, a treść uchwały zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym o powszechnym zakresie ich obowiązywania na terenie działania Rady Gminy J.; - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podejmowanie uchwał w przedmiocie nadawania nazw skwerom nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g. wśród zadań i czynności należących do wyłącznych kompetencji rady gminy. Takie uprawnienie można jednak wyprowadzić na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera rozwinięcie wprowadzonej w art. 15 ust. 1 ogólnej zasady, zgodnie z którą to rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, które wiąże się z wprowadzeniem ogólnego domniemania kompetencji co do spraw pozostających w zakresie działania gminy na rzecz organu stanowiąco - kontrolnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 12 i 15 cyt. ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, te zaś obejmują w szczególności sprawy zieleni gminnej i zadrzewień, a także utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy, na podstawie cyt. ustawy, mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do ustalenia zakresu (zasad) korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie jest skwer miejski, należy zaliczyć nadanie mu nazwy. Dalej strona skarżąca argumentowała, że nadanie nazwy skwerowi ma znaczenie powszechne, stanowiąc wyraz uporządkowania określonej przestrzeni miasta. Jest przykładem działania o charakterze organizatorskim podjętym w stosunku do określonego obiektu spełniającego funkcję obiektu użyteczności publicznej. Każda czynność prawna dotycząca tego fragmentu przestrzeni publicznej wymaga użycia określenia wskazanego w uchwale w sprawie nadania imienia skwerowi. Taka uchwała tworzy nową normę, dotyczy indywidualnie oznaczonego skweru, ale krąg jej adresatów jest nieograniczony. Jest to akt generalny i zewnętrzny, a za uznaniem go za akt prawa miejscowego przemawiają także spełniane przez nazwę skweru funkcje publicznoprawne. Zdaniem strony skarżącej sporna uchwała mieści się zatem w zakresie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., stanowiąc akt prawa miejscowego o charakterze strukturalno-organizacyjnym. W konsekwencji przedmiotowa uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego, w tym aktów organów gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo wskazał, że Rada Miasta błędnie przyjęła, że kompetencja dla niej w tym zakresie może wynikać z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Użyte w wymienionym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z treścią powołanego przepisu Konstytucji koresponduje art. 40 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych norm wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich właściwości, ale także wymóg stanowienia prawa miejscowego wyłącznie na podstawie delegacji ustawowej i w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Upoważnienie to winno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego i jego przedmiot, a wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej orzeczenia albo aktu jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do działania organu o określonej treści i formie. Z powyższego wynika, że do naruszenia prawa o charakterze istotnym dochodzi wówczas, gdy nie istnieje podstawa prawna (delegacja ustawowa) do regulacji określonej kwestii w uchwale jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z zestawienia tych przepisów wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] r., nr [...], stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miasta J. z [...] r., nr [...], w sprawie nadania nazwy skwerowi w mieście J., jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sprzeczność ta wyraża się w tym, że uchwale nadano walor aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia jej w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowy). W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Na tle tej regulacji pomiędzy stronami niniejszego postępowania wyniknął spór, czy uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie nadania nazwy skwerowi w mieście J., której nieważność stwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowi akt podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przystępując do analizy tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi nadzoru co do braku podstaw do nadania spornej uchwale rangi (charakteru) aktu prawa miejscowego z tych przyczyn, które zostały wskazane w skardze. W szczególności, w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Po wtóre, w kontekście formalnym, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. Prezydent Miasta J. nie wskazał ani jednej normy zawartej w uchwale, która miałaby znamiona generalności i abstrakcyjności, jak również nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw skwerom (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Jest to zatem akt o wyłącznie o charakterze wewnętrznym. W szczególności, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, kompetencja w tym zakresie w żaden sposób nie wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na który w skardze powołuje się Prezydent Miasta J.. Zgodnie z treścią tego przepisu na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Są to zatem ogólne wytyczne kierowane do osób, które przebywają na gminnych obiektach lub korzystają z urządzeń użyteczności publicznej. Można zatem stwierdzić, że z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika upoważnienie dla rady gminy (miasta) mające charakter klauzuli generalnej, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r. II SA/Go 97/18). Tymczasem zawarte w uchwale Rady Miasta J. regulacje, zdaniem Sądu, nie dotyczą stanowienia norm określających reguły czy zasady zachowania lub postępowania podmiotów przebywających na terenie skweru, z uwagi na charakter tego miejsca, do czego sensu stricto i wyłącznie upoważniają przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wskazują natomiast jedynie jego nazwę i szczegółową lokalizację. Przyjmując zatem, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że zapis uchwały mówiący, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] rażąco narusza przepis art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela. Zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem bezpodstawne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.